I SA/Go 264/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Skupień (spr.) Sędzia WSA Damian Bronowicki Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na postanowienie Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego w przedmiocie zwrotu dofinansowania oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z [...] 2024 r. nr [...], Zarząd Województwa utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] 2024 r. nr [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek P. sp. z o.o. z siedzibą w Ż. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego w związku z decyzją określającą wysokość zwrotu dofinansowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Pismem z [...] 2023 r. skarżąca spółka wystąpiła do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z wnioskiem o umorzenie postępowania w przedmiocie zwrotu dofinansowania w kwocie 2.019.142,49 zł oraz odsetek wymienionych w ramach projektu nr [...] pt. [...] Zarząd Województwa, po rozpatrzeniu wniosku, postanowieniem z [...] 2023 r. nr [...], działając w oparciu o art. 61a§1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W piśmie z [...] 2023 r. spółka zawarła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w oparciu o istniejące przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. wygaśnięcia obowiązku w całości z powodu upływu czasu, z którym przepisy prawa wiążą przedawnienie tego obowiązku. Postanowieniem z [...] 2024 r. nr [...], Zarząd Województwa uznał wniosek spółki z [...] 2023 r. jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego, co wynika bezpośrednio z jego treści oraz działając na podstawie art. 61a § 1 Kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek P. sp. z o.o. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego w związku z decyzją określającą wysokość zwrotu dofinansowania w ramach projektu pt. [...]. W uzasadnieniu wskazał wpierw na wydane w sprawie orzeczenia kończące. Zdaniem Instytucji Zarządzającej w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka innej uzasadnionej przyczyny dla odmowy wszczęcia postępowania, a mianowicie wniosek strony o umorzenie postępowania egzekucyjnego jest przedwczesny i z tej przyczyny bezprzedmiotowy. Jak zauważył, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanym w dniu 14.10.2022r. sygn. akt I GSK 3240/18, uchylony został wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim I SA/Go 205/18 uchylający decyzje określającą wysokość zwrotu dofinansowania. Dopiero od tego dnia decyzja określająca wysokość zwrotu dofinansowania stała się prawomocna i możliwe było wszczęcie postępowania zmierzającego do odzyskania należności wynikających z decyzji administracyjnej. Z uwagi jednak na prowadzone postępowanie układowe, wiedząc o fakcie posiadania przez Zarząd Województwa statusu wierzyciela, postępowanie egzekucyjne nie było wszczynane. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, spółka stwierdziła, że już na tym etapie organ powinien wydać postanowienie nie o charakterze postępowania administracyjnego ale oparte o postępowanie egzekucyjne w administracji poprzez wydanie przez organ egzekucyjny umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz obowiązek ewentualnego wyeliminowania podjętych czynności egzekucyjnych, jak również co istotne powodujące uchylenie skutku w postaci przerwania biegu przedawnienia o którym stanowił ówcześnie art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej. Postanowieniem z [...] 2024 r. nr [...], Zarząd Województwa utrzymał w mocy postanowienie z [...] 2024 r. Ustosunkowując się do zarzutu, że "w obrocie prawnym poprzez uchylenie przez WSA decyzji nr [...] i nr [...] wyrok tego sądu w związku z oddaleniem skargi z dniem 2.03.2017r. stał się prawomocny z dniem 02.03.2017r, a więc od tej daty nie można dochodzić roszczenia.", uznał go za niezgodny ze stanem faktycznym. Wskazał, że w dniu 2 marca 2017 roku (data uznana przez skarżącego za dzień uprawomocnienia się decyzji ZW z dnia [...].07.2014 r. nr [...]) NSA w Warszawie oddalił skargę kasacyjną Zarządu Województwa złożoną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 kwietnia 2015 roku uchylającego decyzję z dnia [...].07.2014 r. nr [...]. Z tym dniem, wskutek powyższego orzeczenia, decyzja Zarządu Województwa z dnia [...] lipca 2014 roku została wyeliminowana z obrotu prawnego. Na skutek uchylenia przez NSA w Warszawie wyżej wskazanych decyzji, Zarząd Województwa wydał w dniu [...] października 2017 roku decyzję nr [...], w której prawidłowo określił kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi przez Beneficjenta. Decyzja ta została utrzymana wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją II instancji z dnia [...] lutego 2018r. nr [...]. Następnie WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2018r. w sprawie I SA/Go 205/18 uchylił wskazane powyżej decyzje. Wskutek jednak złożonej przez Zarząd Województwa skargi kasacyjnej, NSA w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2022 roku, uchylił wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, przywracając tym samym do obrotu prawnego decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2018r., która nakłada na P. sp. z o.o. obowiązek zwrotu dofinansowania. Zatem uznał, że obowiązek zwrotu dofinansowania został określony decyzją z dnia [...] lutego 2018 roku nr [...] utrzymująca w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] października 2017r. Decyzja ta stała się ostateczna a dalej prawomocna w dniu wydania orzeczenia reformatoryjnego przez NSA – 14 października 2022r. Z uwagi na okoliczność, iż Zarząd Województwa posiadał wiedzę o prowadzonym wobec Beneficjenta postępowaniu układowym oraz statusie wierzyciela względem Beneficjenta, nie było wszczęte postępowanie egzekucyjne. Z powyższego wynika, iż w obrocie prawnym funkcjonuje jedna decyzja Zarządu Województwa w sprawie zwrotu dofinansowania Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 roku. W związku z wyżej przytoczonymi powodami nie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, a więc nie dopuszczalne jest wszczęcie postępowania którego przedmiotem jest umorzenie tego postępowania. W konsekwencji wniosek o wszczęcie postępowania o umorzenie postępowania egzekucyjnego uznał za niedopuszczalny. Po pierwsze bowiem nie toczy się postępowanie egzekucyjnego, które miałoby podlegać umorzeniu, po drugie samo to postępowania uregulowane jest w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a żądanie jego umorzenia jest rozpatrywane na gruncie tej ustawy i nie powoduje wszczęcia samodzielnego, ogólnego postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 i art. 1 Kpa. W skardze do tut. Sądu, spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikających z art. 7, 77 oraz art. 80 Kpa w szczególności poprzez zaniechanie umorzenia upomnienia w związku z nie wszczęciem postępowania egzekucyjnego, co skutkowało wygaśnięciem obowiązku z art. 59 §1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (wygaśnięcie obowiązku). W odpowiedzi na skargę, wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że na podstawie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Na wstępie należy wspomnieć, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena odmowy przez organ wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego w przedmiocie zwrotu dofinansowania. W skardze strona w sposób klarowny wskazała bowiem, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Zarządu Województwa z [...] 2024 r. nr [...] wydane w tym zakresie. Celem zobrazowania stanowiska strony skarżącej, należy wskazać, że w piśmie z [...] grudnia 2023 r. wniosła ona o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji twierdząc, że doszło do wygaśnięcia obowiązku z powodu upływu czasu. Następnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] marca 2024 r. argumentowała, że organ winien wydać postanowienie nie o charakterze administracyjnym lecz oparte o postępowanie egzekucyjne w administracji. W końcu w skardze spółka zarzuca zaniechanie umorzenia upomnienia w związku z niewszczęciem postępowania egzekucyjnego. Kreśląc ramy prawne sprawy należy zatem zauważyć, że podstawę zaskarżonego postanowienia organu stanowił m.in. art. 61a §1 Kpa. Z regulacji tej wynika, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na tym etapie wniosek strony podlega zatem wstępnemu badaniu przez organ pod kątem jego dopuszczalności. Nadmienić jedynie należy, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania nie została uregulowana w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dlatego brak jest podstaw do odrzucania dopuszczalności stosowania art. 61a§1 Kpa także w tym postępowaniu. Sąd badając wydane w sprawie postanowienie zobowiązany był zatem ocenić, czy zaistniały przesłanki zawarte w art. 61a § 1 Kpa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wskazuje się, że choć odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa "z innych uzasadnionych przyczyn" ustawa nie konkretyzuje, to należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. A więc są to sytuacje, gdy na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. też wyrok NSA z 4 grudnia 2023 r., I OSK 2153/22). Przeszkoda wszczęcia postępowania musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie musi wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie (wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012 r., II SA/Ke 557/12, LEX nr 1234275). Niewątpliwie w sprawie taka przeszkoda wystąpiła. Skarżąca wnosiła o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Tyle tylko, że w sprawie, co konsekwentnie organy podnoszą, z uwagi na toczące się wobec beneficjenta postępowanie układowe, postępowanie egzekucyjne nie było wszczynane. A zatem, skoro tego rodzaju postępowanie nie było wszczęte, to też brak postępowania, które miałoby podlegać umorzeniu. Umorzyć można bowiem jedynie takie postępowanie, które zostało skutecznie wszczęte. Tym samym rację ma organ twierdząc, że wniosek strony był przedwczesny. Należy też zauważyć, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.10.2022 r., I GSK 3240/18, uchylony został wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim sygn. akt I SA/Go 205/18 uchylający decyzje określającą wysokość zwrotu dofinansowania. Dopiero od tego dnia decyzja określająca wysokość zwrotu dofinansowania stała się prawomocna i możliwe było wszczęcie postępowania zmierzającego do odzyskania należności wynikających z decyzji, jednak do wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie doszło. Co również istotne, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 Kpa organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (vide: wyrok NSA z 6 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 697/23). Oznacza to, że sprawa przed organem na tym etapie, nie mogła być i nie była rozpatrywana pod kątem przesłanek z art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. A zatem nie można czynić w tym zakresie zarzutów organowi. Poza zakresem sprawy pozostają również kwestie podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a dotyczące dochodzenia roszczenia. Strona zarzuca w skardze także zaniechanie "umorzenia upomnienia". Wskazać w tym zakresie należy, że owo upomnienie z [...] 2014 r. zostało wydane na podstawie art. 15§1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który na moment wystawienia upomnienia stanowił: egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Podkreśla się, że celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego", uregulowanej w art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. W tym kontekście samo, stanowiące istotę treści upomnienia, zagrożenie egzekucją ma doprowadzić zobowiązanego do wykonania obowiązku (por. analogicznie: Z. Leoński w : R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas " Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2008 r., s. 65 oraz D. Jankowski: "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", Wydawnictwo "UNIMEX" Wrocław 2005 r., s 165). Upomnienie przypomina przy tym nie o obowiązku, który znany jest zobowiązanemu co najmniej z podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego, to jest na przykład z decyzji podatkowej lub dokumentów wymienionych w art. 3a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ale o powinności jego wykonania, które - również w interesie strony - może być dobrowolne, ale zagrożone jest realizacją w drodze egzekucji administracyjnej (wyrok WSA w Poznaniu z 29 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Po 183/10). Zatem jasno wynika z powyższego, że upomnienie zobowiązanego przez wierzyciela nie jest czynnością dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym, a samo jego wystawienie nie świadczy jeszcze o tym, że takowe zostało wszczęte. Rację przy tym należy przyznać organowi, że polskie ustawodawstwo nie reguluje instytucji "umorzenia upomnienia", a więc wniosek o umorzenie w tym zakresie nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy, Sąd za chybione uznał zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Mając na wszystkie wymienione okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.