I OSK 2153/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 188/22 w sprawie ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 15 grudnia 2021 r. nr SKO-82-1014/21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 5 maja 2022 r. II SA/Bd 188/22, oddalił skargę W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z 15 grudnia 2021 r. nr SKO-82-1014/21 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że organy prawidłowo ustaliły, że kwestia przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub podjęcia pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem była już przedmiotem rozstrzygnięć organów administracyjnych obu instancji. Skarżący bowiem wnioskiem z 29 października 2021r. wystąpił o przyznanie prawa do powyższego świadczenia w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istniała już ostateczna decyzja z 22 czerwca 2021 r. wydana przez Wójta Gminy Czernikowo, odmawiająca skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem – M.K. Ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej przyznania skarżącemu prawa do powyższego świadczenia, wyklucza możliwość wszczęcia kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Wszczęcie przez organ postępowania z wniosku z 29 października 2021 r. i ewentualne wydanie decyzji merytorycznej stanowiłoby oczywiste naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a., a sama decyzja byłaby obarczona wadą nieważności jako naruszająca stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. K., zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając orzeczenie sądu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 61 a k.p.a. przez bezzasadne uznanie, iż wystąpiły przesłanki ustawowe do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego i niedopuszczalny był ponowny wniosek skarżącego z dnia 29 października 2021 r. o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, tj. bratem M. K. z uwagi na tożsamość toczących się już spraw w tym przedmiocie i brak pojawienia się nowych okoliczności w sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnosił o: - uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi oraz o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, Ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Bydgoszczy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. W dniu 21 marca 2023 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo procesowe skarżącego kasacyjnie, w którym oświadczył, że na "na podstawie art. 60 p.p.s.a. cofa skargę kasacyjną z dnia 16 sierpnia 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 188/22 w części tj. w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 8 grudnia 2022 r. na przyszłość." Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023, poz. 1634 dalej p.p.s.a.). Oznacza to, związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej, który okazał się nieskuteczny. Z kolei zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały. Istota sprawy sprowadza się do kwestii, czy zachodzi tożsamość spraw wszczętych wnioskami skarżącego kasacyjnie z 18 czerwca 2021 r. i z 29 października 2021 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z powodu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem M. K., a co za tym idzie czy w rozpoznawanej sprawie zaistniała podstawa do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Ustawodawca wprowadził zatem dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wskazuje się, że odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: 1) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; 2) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; 3) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; 4) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; 5) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw - przedawnienie materialnoprawne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 372/18, z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/20 oraz z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 345/21 publik. CBOSA; Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014,). Jeżeli zatem zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest wydać postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Z poczynionych w niniejszej sprawie, niespornych ustaleń faktycznych wynika, że wnioskiem z 18 czerwca 2021 r. skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad bratem, trwale niezdolnym do pracy od dzieciństwa. Organ I instancji odmówił przyznania tego świadczenia decyzją z 22 czerwca 2021 r., utrzymaną w mocy decyzją SKO z 8 lipca 2021 r. Decyzje te są ostateczne i pozostają w obrocie prawnym. Przyczynę odmowy uwzględnienia wniosku stanowił fakt nie legitymowania się przez matkę osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. A jej obowiązek alimentacyjny w takiej sytuacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny brata. Następnie, wnioskiem z 29 października 2021 r., skarżący ponownie wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym bratem. W uzasadnieniu wniosku z 29 października 2021 r. wnioskodawca nie wskazał na jakąkolwiek zmianę stanu faktycznego, która miała miejsce po wydaniu ww. decyzji z 22 czerwca 2021 r. Powołał się jedynie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Postanowieniem z 7 listopada 2021 r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa, organ II instancji utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie postanowieniem z 15 grudnia 2021 r Rozstrzygnięcia te są prawidłowe, co oznacza, że brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia z 15 grudnia 2021 r. przez Sąd I instancji. W rozpatrywanej sprawie wystąpiła bowiem negatywna przesłanka procesowa w postaci res iudicata, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego. Pomiędzy sprawą zainicjowaną wnioskiem z 18 czerwca 2021 r., a sprawą niniejszą, niewątpliwie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Po pierwsze, w obu przypadkach wnioskodawca wniósł o przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wobec konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. Po drugie, skarżący nie powoływał się na zmianę stanu faktycznego i prawnego sprawy po wydaniu decyzji ostatecznej. Należy zatem podzielić ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że prawidłowo organy orzekające uznały, iż wobec pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Wójta Gminy Czernikowo z 22 czerwca 2021 r., nie jest możliwe wydanie kolejnej decyzji rozstrzygającej o uprawnieniu skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego. Nietrafne jest zatem twierdzenie skarżącego kasacyjnie, o braku tożsamości przedmiotowych spraw, z uwagi na różne czasookresy wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zasadniczo ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym ostatnim przypadku, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych rodzinnych). Wobec powyższego, skoro w niniejszej sprawie orzeczenie o niezdolności do pracy osoby wymagającej opieki, zostało wydane na czas nieokreślony, to również świadczenie pielęgnacyjne podlega ustaleniu na taki okres. W konsekwencji, odmowa przyznania prawa do tego świadczenia obejmuje cały wnioskowany okres. W odniesieniu do pierwszego z wniosków skarżącego, odmowa dotyczy okresu od czerwca 2021 r. do czasu bliżej niesprecyzowanego, nieokreślonego. Oznacza to zatem, że odmowa uwzględnienia tego wniosku ostateczną decyzją z 22 czerwca 2021 r., obejmuje także okres od października 2021 r., którego dotyczył kolejny wniosek skarżącego. Przyjęcie za prawidłową odmienną argumentację przedstawioną w skardze kasacyjnej, doprowadziłoby do absurdalnych wniosków odnośnie możliwości złożenia kolejnego wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, natychmiast po uostatecznieniu się decyzji odmownej, tylko z tego powodu, że kolejny wniosek dotyczy już innego czasookresu. Chybiony jest także argument o niewystąpieniu w sprawie przeszkody procesowej, z uwagi na rzekomą zmianę stanu faktycznego i prawnego wynikającą z tego, że sądy administracyjne i organy administracji zaczęły respektować kluczowy w tej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Orzeczeniem tym Trybunał uznał za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Natomiast w niniejszej sprawie odmówiono stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie z powodu momentu powstania niepełnosprawności M. K., lecz z uwagi na brak legitymowania się przez jego matkę (osobę, na której spoczywa w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny wobec syna) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyrok ten w żaden sposób nie dotyczy więc sytuacji prawnej skarżącego. W związku z prawidłową oceną dokonaną przez Sąd I instancji, niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. Pismo procesowe skarżącego z 21 marca 2021 r. w związku z jego treścią oraz przedmiotem rozstrzygnięcia organów (odmowa wszczęcia postępowania) Naczelny Sąd Administracyjny potraktował jako uzupełnienie jego stanowiska w sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.