II SA/Bd 188/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2021r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia W. K. na postanowienie Wójta Gminy C. z [...] listopada 2021r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie złożonego [...] października 2021 r. wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżonym postanowieniem organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie złożonego [...] października 2021 r. wniosku, gdyż sprawa o ustalenie dla W. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub podjęcia pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem M. K. została zakończona decyzją ostateczną. Organ wyjaśnił przy tym, że decyzją Wójta Gminy C. z [...] czerwca 2021r. ([...]) odmówiono W. K. świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego z tytułu sprawowania opieki nad bratem M. K. (na wniosek z [...] czerwca 2021r.), a powodem wydania decyzji odmownej było ustalenie, że matka wnioskodawcy oraz M. K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub tożsamym wydanym przez Lekarza Orzecznika ZUS lub Lekarza Rzeczoznawcy KRUS (art. 17 ust. 1 a ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych – tj. Dz. U. z 2020r. poz. 111 ze zm. , dalej powoływana jako "u.ś.r."). Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzja z [...] lipca 2021r. nr [...]). SKO ustaliło również, że W. K. do ponownego wniosku o świadczenie pielęgnacyjne nie dołączył nowego dowodu potwierdzającego zaliczenie jego matki do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu odwoławczego w niniejszym przypadku nie uległ zatem zmianie ani stan faktyczny, ani stan prawny. Wszczęcie kolejnego postępowania nie jest dopuszczalne w sytuacji, w której mamy do czynienia ze sprawą identyczną pod względem podmiotowo-przedmiotowym. Organ odwoławczy uznał, ze w sprawie zaszły podstawy do zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie wniósł W. K. (Skarżący), reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61 a k.p.a. przez bezzasadne uznanie, że wystąpiły przesłanki ustawowe do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego i niedopuszczalny był ponowny wniosek Skarżącego z [...] października 2021r. w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym bratem (M. K.) z uwagi na tożsamość toczących się już w tym przedmiocie spraw. Mając na uwadze powyższy zarzut Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący zakwestionował przyjęcie tożsamości przedmiotowej sprawy i wskazał na odmienne czasookresy obu wniosków o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podniósł on też zarzuty merytoryczne – powołując się na konieczność dokonania w sprawie oceny niemożności sprawowania opieki przez matkę osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki przy zastosowaniu zasad logiki i uwzględnieniu doświadczenia życiowego. W przekonaniu Skarżącego odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia osobie spełniającej kryteria z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w sytuacji, gdy matka niepełnosprawnego nie może z przyczyn obiektywnych i oczywistych sprawować opieki, narusza konstytucyjne zasady równości, sprawiedliwości społecznej i ochrony rodziny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na mocy art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowym jest postanowienie oparte o art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie w tym zakresie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z utrwalonym w judykaturze poglądem, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, zaś okoliczności prawne wykluczają podjęcie przez organ działań zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej (vide: wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., I OSK 1053/17, wyrok NSA z 8 marca 2017 r., II OSK 2600/16, wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1987/12, wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 2600/21 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Za niezasadne zatem należało uznać zarzuty skargi (formułowane w jej uzasadnieniu) odnoszące się do naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Na uwzględnienie, w ocenie Sądu, nie zasługuje również zarzut naruszenia ww. art. 61 a § 1 k.p.a. Dokonując wykładni normy prawnej zawartej ww. przepisie należy uznać, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Choć nie dokonano tu konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do jego wszczęcia (np. wyrok NSA z 13 grudnia 021r., I OSK 118/19 – dostępny na stronie jw.), na przykład gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie albo gdy uprzednio rozstrzygnięto sprawę decyzją ostateczną. Jeśli chodzi o wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną, to warunkiem wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem decyzji ostatecznej oraz powtórnym wnioskiem o jej prowadzenie. Tożsamość sprawy uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania zachodzi jedynie wówczas, gdy w obu sprawach występują te same strony, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym (vide: wyrok NSA z 4 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1244/17- dostępny na stronie jw.). Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć, stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia spraw. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że kwestia przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub podjęcia pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem była już przedmiotem rozstrzygnięć organów administracyjnych obu instancji. Skarżący bowiem wnioskiem z [...] października 2021 r. wystąpił o przyznanie prawa do powyższego świadczenia w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istniała już ostateczna decyzja z [...] czerwca 2021r. wydana przez Wójta Gminy C., odmawiająca Skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem – M. K.. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. Skarżący nie skorzystał z prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej przyznania Skarżącemu prawa do powyższego świadczenia wyklucza możliwość wszczęcia kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Wszczęcie przez organ postępowania z wniosku z [...] października 2021 r. i ewentualne wydanie decyzji merytorycznej stanowiłoby oczywiste naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a., a sama decyzja byłaby obarczona wadą nieważności jako naruszająca stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zwłaszcza, że – co w sprawie jest najistotniejsze – Skarżący do ponownego wniosku nie powołał się na okoliczności faktycznych, które mogły znaleźć się poza zakresem oceny spełnienia przesłanek przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia przy wydawaniu decyzji z [...] czerwca 2021r. Nie udokumentował przede wszystkim okoliczności zaliczenia matki do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Warto też zauważyć, że ponowny wniosek Skarżącego, reprezentowanego przez zawodowego pełnomocnika, nie został oparty na żądaniu uwzględnienia nowych okoliczności faktycznych, a jedynie na wskazaniu zmiany stanu prawnego wskutek ogłoszenia przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 21 października 2014r. w sprawie K 38/13. Przypomnieć zatem należy, że Trybunał Konstytucyjny ww, wyroku stwierdził niezgodność z art. 32 ust. 1 Konstytucji zapisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. W zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę na osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego tymczasem wynika, że w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy C. z [...] czerwca 2021r. (utrzymaną w mocy decyzją SKO z [...] lipca 2021r.) nie miał zastosowania przepis art. 17 ust. 1 b u.ś.r. W sprawie poza sporem bowiem pozostawała (i pozostaje) okoliczność powstania znacznego stopnia niepełnosprawności M. K. już w jego dzieciństwie. Skoro w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy prawa, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o ich niekonstytucyjności to zasadnie organy przyjęły, że żądanie Skarżącego zostało wniesione wobec tego samego stosunku administracyjnoprawnego - a więc w oparciu nie tylko o niezmieniony stan faktyczny, ale także niezmieniony stan prawny sprawy, kształtowany przez przepisy prawa materialnego (res iudicata). Brak przedstawienia nowych okoliczności faktycznych wskazujących, że matka Skarżącego nie może sprawować opieki nad niepełnosprawnym M. K. powoduje, że słusznie organy odmówiły wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. Sąd nie podziela poglądu Skarżącego, zgodnie z którym w sprawie doszło do zmiany stanu faktycznego wskutek objęcia ponownym żądaniem innego okresu, niż rozpatrywanego w sprawie zakończonej decyzją z [...] czerwca 2021r. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalane jest na czas nieokreślony. Ustawodawca wprowadził ograniczenie tej reguły obejmujące jedynie sytuacje, w których orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki zostało wydane na czas określony. Wówczas, stosownie do art. 24 ust. 4 in fine u.ś.r., prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. W takim przypadku powstaje dopiero konieczność ustalenia daty końcowej przysługiwania świadczenia odpowiadającej dacie wynikającej ze stosownego orzeczenia. Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest więc determinowany wyłącznie datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale uzależniony jest od "ważności" orzeczenia lekarskiego o niepełnosprawności, ewentualnie od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia w sytuacji, gdy wniosek o świadczenie pielęgnacyjne nie jest wnioskiem pierwszorazowym. Z powyższego wynika, że okres objęty obecnym ponownym żądaniem mieści się w okresie rozpatrywanym w poprzedniej sprawie, albowiem brat Skarżącego został uznany za trwale niepełnosprawnego w stopniu znacznym od dzieciństwa (orzeczono na stałe I grupę inwalidzką). Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.