I OSK 1244/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 737/16 w sprawie ze skargi H. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 737/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskiem z dnia 19 listopada 2015 r. D. J. wystąpił o dokonanie rozgraniczenia nieruchomości dotyczącego działki [...] położonej w miejscowości L. będącej jego własnością oraz działki nr [...] położonej w miejscowości L. będącej własnością H. O. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] Wójt Gminy Lanckorona odmówił wszczęcia postępowania w sprawie dokonania rozgraniczenia nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości L., dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], będącej przedmiotem własności D. J., z nieruchomością sąsiednią stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] położoną w miejscowości L. dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], będącej przedmiotem własności H. O. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł D. J. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skoro faktycznie organ prowadził postępowanie na skutek złożenia w dniu 19 listopada 2015 r. wniosku przez D. J. o rozgraniczenie ww. działek – to nieprawidłowym była odmowa wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Organ mógł co najwyżej zastosować art. 105 § 1 k.p.a., tj. umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, w sytuacji gdyby stwierdził brak przesłanek umożliwiających prowadzenie takiego postępowania. Dodatkowo Kolegium wskazało na konieczność wykazania przez Wójta, jako warunku umorzenia postępowania, tożsamości pomiędzy poprzednio prowadzonym postępowaniem w przedmiocie rozgraniczenia, a treścią wniosku D. J. Skargę na powyższe postanowienie wniosła H. O., zarzucając naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że z akt sprawy wynika, że pierwotnie wniosek o rozgraniczenie (datowany na 19 listopada 2015 r.) został złożony przez D. J. w Urzędzie Miejskim w Wadowicach. Wniosek został przesłany według właściwości do Wójta Gminy Lanckorona. Wójt (po otrzymaniu wniosku 26 listopada 2015 r.) wezwał o jego uzupełnienie m.in. poprzez złożenie wypisów z ewidencji gruntów, a także zawiadomił skarżącą (pismo z dnia 5 stycznia 2016 r.) o wniosku, zakreślając 7-dniowy termin do wypowiedzenia się w jego przedmiocie. Skarżąca takie stanowisko złożyła (pismo z dnia 22 stycznia 2016 r.) dołączając do niego, jako dowody w sprawie, kserokopie protokołu z czynności ustalenia granic z dnia 4 marca 2014 r. Wójt pismem z dnia 27 stycznia 2016 r. zawiadomił D. J. o wpływie stanowiska skarżącej i wyznaczył 7-dniowy termin na zapoznanie się z tymże stanowiskiem. W ocenie Sądu o tym czy czynności wykonywane przez Wójta Lanckorony były już postępowaniem dowodowym, czy tylko czynnościami wstępnymi zmierzającymi do sprawdzenia czy w ogóle postępowanie, jako takie, może być wszczęte decyduje faktyczny sposób działania organu i stron tego postępowania, a nie wewnętrzne przekonanie osób biorących udział w postępowaniu. Nie jest bowiem wykluczone, że po przeprowadzeniu dowodów w sprawie, w całości lub w części, organ ze względów formalnych dojdzie do wniosku, że postępowania w ogóle nie należało (nie można było) wszczynać. W takim jednak momencie, jeżeli organ wszczął, a właściwie – prowadził postępowanie – należy je umorzyć jako bezprzedmiotowe w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 523/11 Sąd wskazał, że ustalenie spornych granic nieruchomości w prawomocnym rozstrzygnięciu sądu powszechnego wyłącza możliwość innego ustalenia granicy przez organ administracji, co z kolei powoduje, że wszczęte już postępowanie powinno zostać umorzone w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Sąd zauważył również, że to skarżąca przedstawiła "dowód" w sprawie, tj. odpis protokołu z czynności ustalenia granic działki ewidencyjnej. Organ wyznaczył więc D. J. – termin 7 dniowy do wypowiedzenia się w tym zakresie. W ocenie Sądu prawidłowo Kolegium stwierdziło, że w rzeczywistości Wójt Lanckorony począwszy od 26 listopada 2015 r. (data otrzymania wniosku) faktycznie prowadził postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia, chociaż do samego rozgraniczenia nie przystąpił. To, że formalnie, organ I instancji nie wszczął postępowania nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu Kolegium, że takie postępowanie było prowadzone. Zdaniem Sądu zasadnie Kolegium wskazywało na brak "wykazania" w postanowieniu Wójta tożsamości pomiędzy wnioskowanym (przez D. J.) rozgraniczeniem, a poprzednim postępowaniem z 2014 r., na które powoływała się skarżąca. Z przedłożonego przez skarżącą protokołu wynika, że jako strona prowadzonych wówczas czynności występował D. O., a nie skarżąca. Wójt nie wyjaśnił w żaden sposób, na jakiej podstawie protokół ustalenia granic z 2014 r. został uznany jako istotny dla rozstrzygnięcia o niemożności prowadzenia w 2015 r. postępowania rozgraniczeniowego. Skarżąca powołując się na wyroki sądów administracyjnych w przedmiocie niedopuszczalności prowadzenia rozgraniczenia administracyjnego po ustaleniu granic w wyroku sądu powszechnego nie wskazała na taki wyrok i nie przedłożyła jego odpisu. Prawidłowo więc Kolegium wskazywało na wątpliwości w tym zakresie uzasadniając, że odpis protokołu przedłożonego przez skarżącą mógł dotyczyć jedynie wznowienia granic, ponieważ z akt nie wynikało aby w tej sprawie została wydana decyzja. W końcowych rozważaniach Sąd stwierdził, że niezależnie od oceny, czy w sprawie faktycznie było, czy nie było prowadzone postępowanie dowodowe organ I instancji powinien przekonywująco uzasadnić niedopuszczalność prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego w przedmiocie wniosku D. J. Zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie. Takim postanowieniem było rozstrzygnięcie Wójta Lanckorony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. O., zarzucając: 1) obrazę prawa procesowego poprzez błędną wykładnię art. 61a § 1 k.p.a., a w związku z tym błędne przyjęcie, że przepis ten nie miał zastosowania w stanie faktycznym sprawy i w rezultacie uznanie, że "czynności faktyczne przeprowadzone przez Wójta były postępowaniem dowodowym, co uniemożliwiało zastosowanie w sprawie powołanego przepisu", podczas gdy w innym miejscu uzasadnienia Sąd I instancji wskazuje, że "o tym, czy czynności wykonywane przez Wójta Lanckorony były już postępowaniem dowodowym, czy tylko czynnościami wstępnymi zmierzającymi do sprawdzenia, czy w ogóle postępowanie jako takie, może być wszczęte decyduje faktyczny sposób działania organu i stron, a nie wewnętrzne przekonanie osób biorących udział w postępowaniu", czyli m.in. uczestnika postępowania; 2) obrazę prawa procesowego, poprzez błędne uznanie, że w stanie faktycznym sprawy miał mieć zastosowanie art. 61 § 3 k.p.a. i uznanie, że wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony, bez możliwości badania tego wniosku przez organ i że czynności dokonane przez organ były czynnościami dowodowymi w sprawie, podczas gdy organ miał możliwość odmówić wszczęcia postępowania, z uwagi na treść wprowadzonego do ustawy w 2011 r. art. 61a k.p.a. a przeprowadzone czynności mogły być jedynie czynnościami sprawdzającymi (wstępnymi) organu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji celem uchylenia zaskarżonego postanowienia; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego za obie instancje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej sformułowane zostały wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 61a § 1 k.p.a., a w związku z tym błędne przyjęcie, iż przepis ten nie miał zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy oraz naruszenie art. 61 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie miał mieć zastosowanie ten przepis i uznanie, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania na wniosek strony i że czynności dokonane przez organ były czynnościami dowodowymi w sprawie, podczas gdy organ miał możliwość odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. Odnosząc się do powyższych zarzutów przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu zaś § 3 stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z kolei zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym (nie zaś merytorycznym). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postępowaniu wydanym w tym trybie organ nie może formułować wniosków i ocen co do meritum żądania. W postępowaniu mającym za przedmiot akt o charakterze procesowym nie sposób zatem skutecznie kwestionować działań organów o charakterze materialno-prawnym. W komentowanym przepisie zawarto dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, którymi są: 1) wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną; odmowa wszczęcia postępowania na podstawie tej przesłanki jest możliwa wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 321/11); w przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię. Stwierdzenie braku przymiotu strony będzie wówczas skutkować umorzeniem postępowania (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 9), 2) istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Okoliczności te nie zostały skonkretyzowane w Kodeksie. Należy przyjąć, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęto, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (patrz także R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384 oraz podana tam literatura, patrz też wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 493/13, wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1395/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1737/17). Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Podobne stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II GSK 2296/17 podkreślając, że zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ miedzy innymi z takich uzasadnionych przyczyn, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, tym samym, aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania, przyczyna odmowy musi być oczywista, jasna, nie budzącą żadnych wątpliwości, niewymagająca podejmowania czynności i prowadzenia postępowania celem ustalenia, czy zachodzi jedna z przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania. Jeżeli zaś ustalenie, czy spełniona została jedna z wyżej wymienionych przesłanek, wymaga przeprowadzenia postępowania, zebrania określonych dokumentów ich oceny, czy też konieczne jest ustalenie pewnych faktów, wówczas organ nie może wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., lecz po wyjaśnieniu powyższych okoliczności, gdy rezultatem tych wyjaśnień będzie ustalenie, że wniosek wszczynający postępowanie nie pochodzi od strony lub zachodzą inne uzasadnione przyczyny, które nie pozwalają na prowadzenie postępowanie, organ będzie zobligowany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Należy przy tym zauważyć, że oba rozstrzygnięcia, a więc umorzenie postępowania, jak również odmowa wszczęcia postępowania, wywołują tożsame skutki procesowe wobec wnioskodawcy, różnica sprowadza się jedynie do momentu, w którym organ dochodzi do przekonania, że wniosek strony nie może zostać załatwiony co do jego istoty - przed lub po formalnym wszczęciu postępowania wywołanego wnioskiem. Tym samym, bez odniesienia się do okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy nie można rozstrzygnąć, czy wydanie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest, czy nie jest prawidłowe. W skardze kasacyjnej poza zarzutami dotyczącymi art. 61 § 3 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. nie zostały sformułowane inne zarzuty, w tym dotyczące problematyki rozgraniczeniowej mimo, że wniosek dotyczył wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Natomiast organ I instancji odmawiając wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego równocześnie powoływał się na materiał dowodowy, tj. protokół z czynności ustalenia granic z dnia 4 marca 2014 r., który to dokument został przedłożony przez pełnomocnika H. O., a także stwierdzał, że okoliczności faktyczne dotyczące ustalenia granic nieruchomości nie zostały zmienione. Ponadto organ podejmował szereg czynności dotyczących czy to uzupełnienia wniosku, czy też zawiadamiania stron o ich stanowisku w sprawie. Zasadnie zatem zwrócił uwagę Wojewódzki Sad Administracyjny, a wcześniej Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że takie czynności mogły być wykonywane w ramach postępowania dowodowego prowadzonego po wszczęciu postępowania. Nie można odmówić wszczęcia postępowania, a równocześnie prowadzić postępowanie dowodowe. W aktach administracyjnych znajduje się poświadczone za zgodność z oryginałem ksero protokołu z czynności ustalenia granic działki ewidencyjnej nr [...] (s. 19-21) w tym między innymi z działką nr [...] stanowiącą własność wnioskodawcy. Jak wynika z protokołu został on sporządzony na podstawie § 37 do § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, protokół ten ma nadany nr [...]. Powołane przepisy rozporządzenia określają w jaki sposób wykazuje się przebieg granic w ewidencji gruntów, a więc w postępowaniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków uregulowanym w rozdziale 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przypomnieć należy, że organem właściwym w sprawie ewidencji gruntów jest starosta, a zmiany w ewidencji wprowadzane są na podstawie decyzji lub czynności materialno-technicznej. Natomiast postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości uregulowane jest w rozdziale 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a organem właściwym jest organ gminy, w rozdziale dotyczącym rozgraniczenia w art. 29 uregulowana jest również instytucja wznowienia znaków granicznych. Zważywszy na wskazaną podstawę prawną protokołu z ustalenia granic, należy domniemywać, że nie został on sporządzony w związku z rozgraniczeniem (nie została przedstawiona decyzja w sprawie rozgraniczenia) jak również nie była to czynność materialno-techniczna wznowienia znaków granicznych uregulowana w art. 29 ustawy. Dodatkowo należy zauważyć, na co również zwrócił uwagę Sąd I instancji, iż w protokole z dnia 4 marca 2014 r. jako właściciel działki nr [...] figuruje D. O., a obecnie właścicielem H. O. Nadto dla możliwości prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego istotne jest również ustalenie okoliczności faktycznych dotyczący istnienia bądź nie istnienia sporu co do przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami. Konieczność ustalenia i wyjaśnienie powyższych okoliczności, zebranie dokumentów ich ocena wskazuje, że w niniejszej sprawie organ I instancji wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., naruszył ten przepis, albowiem przeprowadzenie powyższych ustaleń powinno nastąpić w postępowaniu dowodowym w ramach wszczętego na wniosek strony postępowania, które w zależności od wyników przeprowadzonych ustaleń mogłoby się zakończyć decyzją o umorzeniu postępowania lub kontynuowaniu postępowania. Należy zaznaczyć, że zarówno Sąd I instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiada się i nie zajmuje merytorycznego stanowiska w sprawie zasadności bądź niezasadności wniosku D. J. w sprawie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, a tylko stwierdza, że wszelkie ustalenia dotyczące oceny zasadności tego wniosku powinny nastąpić w ramach postępowania dowodowego, prowadzonego po wszczęciu postępowania, które nastąpiło wraz z złożonym wnioskiem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.