I SA/Go 299/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Juszczyk – Wiśniewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Niedzielski Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant Sekretarz sądowy Anna Pakuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi K.P., Z.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2016 rok uchyla zaskarżoną decyzję w całości. Skarżący- K.P. i Z.P. (dalej zwani Stroną, Skarżącym) – wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zwane SKO, organ II instancji) z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja utrzymywała w mocy decyzję Związku [...] (dalej zwany Związkek, organ I instancji) z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2016 r. w kwocie 170 zł rocznie od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Z uzasadnienia decyzji wynika, że : W dniu 10 czerwca 2016 r. Skarżący złożył deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami jak dla nieruchomości zamieszkałej od czerwca 2016 r., gdzie zadeklarowali 2 osoby i selektywny sposób zbierania odpadów. Zdaniem organu deklaracja powinna być złożona jak dla nieruchomości o charakterze letniskowym. Związek ustalił, że Skarżący wykorzystują na cele rekreacyjno-wypoczynkowe nieruchomość położoną w miejscowości [...]. Nieruchomość ta stanowi ich współwłasność. W dniu [...] grudnia 2017 r. organ I instancji wydał decyzję w której określił wysokość rocznej ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdaniem Organu na nieruchomość Skarżących znajduje się domek letniskowy, wykorzystywany jedynie przez część roku, na co wskazują złożone deklaracje: w 2013 r. - dla nieruchomości o charakterze letniskowym (obowiązującej od lipca do września), w 2014 r. - dla nieruchomości zamieszkałej (obowiązującej od lipca do sierpnia) , w 2015 r. - dla nieruchomości zamieszkałej (obowiązywała od lipca do sierpnia) i w 2016 r. - dla nieruchomości zamieszkałej (obowiązywała od czerwca do września). Organ przeprowadził dodatkowo oględziny. Od decyzji Strona złożyła odwołanie wskazując, że na działce przebywają przez 2 lub 3 miesiące w roku i za te miesiące wnoszą opłaty za wywóz śmieci. W pozostałych miesiącach nie przebywają na działce wobec czego nie są wytwarzane śmieci. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z obowiązującym prawem miejscowym tj. uchwałą Zgromadzenia Związku z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] w sprawie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie Związku [...], na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których powstają odpady komunalne i zgodnie z uchwałą Nr [...] Zgromadzenia Związku z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywane jedynie przez część roku oraz w związku z uchwałą Nr XXXV/242/13 Rady Gminy z dnia 23.05.2013r. oraz Rady Gminy z dnia 22.09.2016r. nr XXVIII/158/17 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy – ustalona jest obligatoryjna zbiórka odpadów komunalnych od właścicieli domków letniskowych w zabudowie jednorodzinnej w sezonie letnim, tj. od 1 maja do 30 września każdego roku. Zdaniem Organu Strona powinna złożyć deklarację jak dla nieruchomości o charakterze letniskowym. Zdaniem organu Strona potwierdziła taki charakter nieruchomości podczas oględzin. Podczas oględzin które odbyły się z udziałem Stron, organ ustalił, że na zadbanej, ogrodzonej działce znajduje się murowany budynek, użytkowany. Strona oświadczyła, że budynek jest użytkowany w sezonie letnim przez 2-3 miesiące oraz że jest to budynek mieszkalny całoroczny. Zdaniem organu na nieruchomości znajduje się domek letniskowy, wykorzystywany jedynie przez część roku na co wskazują złożone w 2013 r. deklaracje jak dla nieruchomości o charakterze letniskowym, natomiast w 2014, 2015 i 2016 jak dla nieruchomości zamieszkałej w miesiącach od czerwca do września. Dalej organ podał, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i prawo miejscowe obowiązujące na terenie Gminy wskazują, że właściciel lub faktyczny użytkownik nieruchomości na której znajduje się domek letniskowy czy też inny budynek mieszkalny wykorzystywany jedynie przez część roku, ma obowiązek zbierania powstałych na nieruchomości odpadów komunalnych i pozbywania się tych odpadów zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w prawie miejscowym. Strona złożyła deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyczącą przedmiotowej nieruchomości, początkowo właściwą dla nieruchomości letniskowych, następnie jak dla nieruchomości zamieszkałych deklarując dwie osoby zamieszkałe w nieruchomości oraz selektywny sposób gromadzenia śmieci, przy czym deklaracje były składane na okres letni, a od września 2016 r. deklaracja została "wyzerowana". SKO wskazało, że organ I instancji ustalenia oparł na oględzinach nieruchomości oraz na deklaracjach składanych przez zobowiązanego, "z których wynika, że nieruchomość ma charakter rekreacyjno-wypoczynkowy. (...) Strona potwierdziła, że nieruchomość ma taki charakter i korzysta z niej przez jedynie 2-3 miesiące". Strony nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem złożyli skargę. W skardze wskazali, że posiadają działkę budowlano-rekreacyjną, na której wybudowany jest dom murowany. Dla Strony niezrozumiała jest stawka całorocznej opłaty ryczałtowej i stwierdzenie organu I instancji, że nawet sporadyczne wizyty w celach kontrolnych "powodują powstanie odpadów komunalnych". Skarżący nie zgadzają się również z uchwałą Zgromadzenia Związku [...] z dnia [...].03.2015r. nr [...] wprowadzającej stawkę ryczałtową. Strona na poparcie swoich twierdzeń powołała się na orzeczenia WSA w Gliwicach i wyrok NSA, w których stwierdzono, że za odpady śmieciowe płaci się wyłącznie za okres przebywania na działce. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd zważył co następuje: Na podstawie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.- powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ treść rozstrzygnięcia. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Związku [...], którą z kolei określono Skarżącym opłatę z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi dla ich nieruchomości położonej w miejscowości [...]. Wobec przyjęcia, iż Skarżący winni byli ponosić opłatę właściwą dla nieruchomości na których znajdują się domki letniskowe oraz dla innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno- wypoczynkowe, odmówiono im prawa do korygowania deklaracji poprzez wskazywanie, iż nieruchomość jest zamieszkiwana przez 2 osoby przez część roku. Nie przesądzając, iż stanowisko SKO jest błędne, musi być one jednak uznane przynajmniej za przedwczesne, a już z pewnością za niewystarczająco umotywowane. Początkowo jednak należy uznać, iż Związkowi [...] przysługiwało, co do zasady, prawo do wydania decyzji określającej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podstawę prawną po temu zawierał art. 6o ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządki w gminie (dalej u.c.p.g.) stanowiący, iż kompetencja taka przysługuje w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, zaś art. 6q ust. 1 u.c.p.g. przyznawał ją zarządowi związku międzygminnego. W myśl art. 6j ust. 3b i ust. 3c u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (ust. 3b). Ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 (ust. 3c). Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego (lub innej nieruchomości wykorzystywanej w celach rekreacyjno-wypoczynkowych) położonego na nieruchomości wykorzystywanej jedynie przez część roku jest opłatą roczną, ryczałtową – niezależną od rzeczywistej ilości odpadów gromadzonych na danej nieruchomości i uiszczaną na rzecz gminy za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych powstających na tej nieruchomości w ciągu całego roku, a jej wysokość określa rada gminy. W myśl bowiem ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych zarówno od właścicieli nieruchomości (w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.), na których zamieszkują mieszkańcy, jak i właścicieli nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, zaś właściciele takich nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wskazać należy, że sporna opłata ma charakter publicznoprawny i oderwany od faktycznej ilości wytwarzanych odpadów, jak również na to, że powstaje ona z mocy prawa. Przy czym podmiot władający nieruchomością zobowiązany jest samodzielnie obliczyć i zadeklarować wysokość należności z tego tytułu. Bez znaczenia dla tej kwoty pozostaje też czas wykorzystania nieruchomości w danym roku kalendarzowym. Z tego też względu co do samej zasady argumentację skargi, zgodnie z którą wobec ustalenia stawki opłaty bez uwzględnienia faktycznego korzystania z nieruchomości oraz ilości zużywanych na miejscu odpadów, doszło do naruszenia powołanych w decyzji przepisów prawa, należy uznać za bezzasadną. Wskazać również należy, iż opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do uiszczania których na rzecz gminy lub ich związków obowiązani są właściciele nieruchomości, są daninami publicznymi o niepodatkowym charakterze. Zgodnie z art. 6q u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Odnosząc się już do meritum rozstrzygnięcia należy zauważyć, że organy oparły swoje rozstrzygnięcie co do kwalifikacji spornego domu o treść § 1 ust. 1 lit. a) uchwały Zgromadzenia Związku [...] Nr [...] z [...] marca 2015 r. w sprawie ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywane jedynie przez część roku. Uchwała określała stawki opłaty dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno- wypoczynkowe. W powołanym przepisie rozróżniono: (a) nieruchomości na których znajdują się domki letniskowe, (b) inne nieruchomości. W obu wszakże przypadkach, obok wyróżniających kryteriów przedmiotowych (nieruchomość z domkiem, inna nieruchomość), relewantną cechą, stanowiącą przesłankę zastosowania opłaty, jest ich wykorzystywanie na cele rekreacyjno- wypoczynkowe w okresie od 1 maja do 30 września, co stanowi kryterium funkcjonalne odnoszące się do sposobu i okresu używania nieruchomości. Należy przy tym uznać, iż oba te kryteria muszą zostać spełnione łącznie. Z powyższego wynika, iż dla oceny czy winna zostać określona opłata w wysokości ryczałtowej, obowiązkiem organu było niewątpliwe stwierdzenie, czy w przypadku nieruchomości spełnione jest jedno z kryteriów przedmiotowych oraz ustalenie, czy spełnione jest kryterium funkcjonalne. Organy w swych decyzjach przyjęły, iż nieruchomość skarżących stanowi nieruchomość zabudowaną budynkiem letniskowym, co z kolei wywiedziono z potwierdzonej kolejnymi deklaracjami stron okoliczności, iż nieruchomość jest wykorzystywana tylko przez część roku, a co - zdaniem organów - odpowiada potocznemu rozumieniu prawnie niezdefiniowanego pojęcia "dom letniskowy". Przyjęto jednocześnie, iż nieruchomość jest wykorzystywana na cele rekreacyjno- wypoczynkowe, co z kolei - jak należy rozumieć wywody uzasadnienia w szczególności decyzji organu I instancji - wywiedziono zasadniczo z cyklicznego korygowania przez Skarżących deklaracji i płynącego z tego wniosku o wykorzystywaniu nieruchomości w okresie typowym dla użytkowania domków letniskowych (w miesiącach letnich). Oceniając taką kwalifikację stwierdzić należy, że zasadnie przyjęto, że o tym czy dany budynek można zakwalifikować jako dom letniskowy nie przesądzają jego cechy techniczne, lecz sposób wykorzystania, na co wskazuje właśnie użycie w przepisach uchwał wyrażenia "używanych do celów rekreacyjno- wypoczynkowych". Tym niemniej już samo ustalenie, że nieruchomość Skarżących takim celom służyła było nieuzasadnione. Jako niewystarczające do takiej oceny stanowi czasowe korzystanie z budynku. Nie przekonuje o tym sam fakt użytkowania nieruchomości wyłącznie przez część roku, ponieważ jest to jeden tylko z elementów opisanego wcześniej kryterium funkcjonalnego. Obowiązek uiszczania opłaty określonej w uchwale wiązały się nie tylko z okresowym wykorzystywaniem nieruchomości, lecz również z celem jej wykorzystywania (cel rekreacyjno- wypoczynkowy). W uchwale rozróżniono więc dwie relewantne cechy używania nieruchomości. Dlatego nie można uznać, że wypełnienie jednej z nich automatycznie przesądza o spełnieniu drugiej. Takie rozumowanie nie uwzględnia całości brzmienia regulacji i jest sprzeczne z zakazem wykładni przepisu z pominięciem części jego tekstu. Odnosząc się natomiast do ustalenia o wykorzystywaniu spornej nieruchomości w celach rekreacyjno-wypoczynkowych, Sąd wskazuje, iż ustalenie takie w świetle zgromadzonych dowodów oraz uzasadnienia takiej konkluzji w decyzjach organów obu instancji, musi być uznane za arbitralne. W tym kontekście należy wskazać, iż odesłanie do przepisów Ordynacji podatkowej (art. 6q ust. 1 u.c.p.g.) narzuca organom stosowanie wszystkich przepisów tego aktu prawnego - w tym: dotyczących zasad postepowania (zawartych w Dziale IV). Organy przede wszystkim związane są zasadą prawdy obiektywnej która nakłada na nie obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu (art. 122 o.p.) zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego nakazującą ocenę na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 191 o.p.). Organy winny jednocześnie, zgodnie z zasadą przekonywania (art. 124 o.p.), sporządzić formalnie zupełne (art. 210 § 4 o.p.) oraz zawierające wyczerpujące i przekonujące uzasadnienie faktyczne i prawne wskazujące na przesłanki jakimi kierowały się wydając określonej treści rozstrzygnięcie. Organy, ustalenie o tym, iż nieruchomość jest wykorzystywana w celach rekreacyjno-wypoczynkowych oparły o dowód z jej oględzin. Wedle treści protokołu z [...] listopada 2017 r., którym dowód ten utrwalono, oględziny ograniczyły się do stwierdzenia, iż na "na terenie ogrodzonej działki znajduje się budynek murowany wykorzystywany w celach rekreacyjno-wypoczynkowych" (k. 39 akt adm.). Taka kwalifikacja wykracza jednak poza zakres czynności podejmowanych w toku oględzin. Wskazuje się bowiem, iż oględziny to oglądanie, obejrzenie kogoś, czegoś, lustracja, przegląd. Polegają one na bezpośrednim zbadaniu osoby, nieruchomości, miejsca bądź rzeczy ruchomej przez właściwy organ podatkowy, w celu dokonania spostrzeżeń mających znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego w sprawie (P. Pietrasz [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2018, uwagi do art. 198). Zasadniczym celem oględzin jest więc odnotowanie cech fizycznych i właściwości przedmiotu, nie zaś formułowanie ustaleń faktycznych, a tym bardziej czynienie prawnej kwalifikacji poczynionych w toku oględzin spostrzeżeń. Te bowiem pozostają domeną organu na etapie rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym niepoparte żadną konkretną obserwacją stwierdzenie, iż dom jest wykorzystywany w celach rekreacyjno-wypoczynkowych nie mogło zostać uznane za dopuszczalne ani za miarodajne i nie mogło stanowić podstawy oparcia o nie ustaleń faktycznych. Należy też wskazać, iż spostrzeżenie to za podstawę swych rozstrzygnięć organy przyjęły bezrefleksyjnie. Opartego o nie ustalenia nie poparły go żadnym rzeczowym argumentem. W toku postępowania nie zgromadzono również żadnego innego dowodu służącego zbadaniu sposobu oraz celu wykorzystywania nieruchomości. W szczególności nie przesłuchano Skarżących ograniczając się jedynie do oceny faktu wynikającego z deklaracji składanych przez Stronę. Organ przede wszystkim wskazał na niekwestionowaną przez Stronę okoliczność przebywanie na przedmiotowej nieruchomości przez letnie miesiące. Skarżący w trakcie oględzin stwierdzili, że dom jest "wykorzystywany w miesiącach kiedy właściciele mają na to ochotę. Osoby fizyczne mogą posiadać więcej niż jedną nieruchomość mieszkalną. Z żadnych przepisów ( w tym z treści uchwały) nie wynika, aby można było uznać, że nieruchomość wykorzystywana jest w celach rekreacyjno-wypoczynkowych tylko z tego względu, że właściciel z niej korzysta tylko przez określoną część roku. Istotnym jest aby to czasowe korzystanie miało charakter rekreacyjno-wypoczynkowy. Z żadnych ustaleń organu nie wynika, by postępowanie było prowadzone w kierunku ustalenia czy nieruchomość ta wykorzystywana jest w celach rekreacyjno-wypoczynkowych czy też jest to nieruchomość na której zamieszkują mieszkańcy w zabudowie jednorodzinnej czy też zagrodowej. Wbrew twierdzeniu SKO, Strona nie potwierdziła, że nieruchomość wykorzystuje w celach rekreacyjno-wypoczynkowych. Skarżący oświadczyli, że jest to dom jednorodzinny, mieszkalny, całoroczny, a nie letniskowy. Z akt wynika jedynie, że Strona wskazała, że korzysta z nieruchomości jedynie przez 2-3 miesięcy. Okoliczność czasowego korzystania z nieruchomości w sprawie nie jest sporna. W ocenie Sądu, sama okoliczność czasowego przebywania na nieruchomości nie przesądza jeszcze o jej rekreacyjno-wypoczynkowym charakterze. Organy nie dysponowały żadnym dowodem potwierdzającym ustalony cel wykorzystywania nieruchomości. W konsekwencji ustalenie w tej kwestii należało uznać za dowolne. Z powyższych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 122, art. 124, art. 191 i art. 210 § 4 o.p. w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. i z tej przyczyny ją uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, SKO, kierując się naprowadzonymi w niniejszym uzasadnieniu wskazaniami, uzupełni materiał dowodowy dla ustalenia celu i sposobu wykorzystywania nieruchomości skarżących i dopiero wtedy wyda ponowne rozstrzygnięcie. Uznając zaś, że konieczne będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie o jakim mowa w art. 233 § 2 o.p., wyda decyzję kasacyjną formułując precyzyjne wytyczne wiążące Związek [...].