I SA/Go 446/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Skupień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Juszczyk – Wiśniewska Sędzia WSA Jacek Niedzielski Protokolant Sekretarz sądowy Alicja Rakiej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za maj 2017 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z [...] roku nr [...] w całości. Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa [...] reprezentowana przez Zarządcę wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 uchylającą zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej okresu, za jaki określono opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, tj. od maja 2017r. w wysokości 304,30 zł miesięcznie i określającą Wspólnocie Mieszkaniowej [...] wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od [...] maja 2017r. do [...] maja 2017r. w wysokości 304,30 zł. W sprawie wystąpił następujący ustalony przez organy podatkowe stan faktyczny. Nieruchomość położona w [...] jest zabudowana jednym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, utworzyła się w tym budynku wspólnota mieszkaniowa. Wspólnota Mieszkaniowa [...] posiada licencjonowanego Zarządcę. Dnia 18.04.2017r. Zarządca złożył deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zaznaczając, że jest to korekta deklaracji w związku ze zmianą z dnia 01.05.2017r. oraz zaznaczając w pozycji nr 24 dwa sposoby postępowania z odpadami: w sposób selektywny i zmieszany, wpisując, że każdy ze sposobów zbierania odpadów (selektywny i zmieszany) będzie prowadzony przez 9 osób. Następnie 21.04.2017r. Zarządca złożył kolejną deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zaznaczając, że jest to korekta deklaracji w związku ze zmianą z dnia 01.05.2017r. W pozycji nr 24 zaznaczono dwa sposoby postępowania z odpadami: w sposób selektywny i zmieszany, wpisując, że w sposób selektywny odpady będą zbierane przez 9 osób, zaś w sposób zmieszany odpady będą zbierane przez 8 osób. W obydwu deklaracjach w pozycji nr 27, wpisano dwie stawki a w poz. 28 wpisano sumę dwóch opłat wyliczając ją po zliczeniu wysokości opłat zbieranych jako selektywne oraz zmieszane. W związku z powyższym dnia [...].04.2017r. Burmistrz Miasta wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dodatkowo wezwano Wspólnotę Mieszkaniową do złożenia korekty deklaracji z dnia [...].04.2017r. oraz z dnia [...].04.2017r. o wysokości opłaty za gospodarowanie opłat komunalnymi uwzględniającej tylko jeden sposób gromadzenia odpadów, który będzie obejmował wszystkich mieszkańców. Zarządca pismem z dnia [...].05.2017r. (data wpływu do organu 16.05.2017r.), wskazał, że złożona deklaracja nie jest obarczona błędem i będzie wpłacać opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi licząc odrębnie za 9 osób segregujących i 8 osób niesegregujących. Organ I instancji powołał się na uchwałę Nr IV/18/15 Rady Miasta z dnia 30 stycznia 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty na terenie Gminy (Dz. Urz. Woj. z 2015 r. poz. 269) zgodnie z którą, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustala się jako iloczyn liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty. Stawka ta została ustalona w tejże uchwale na kwotę 17,90 zł miesięcznie za osobę, bez względu na ilość wytworzonych odpadów. Organ I instancji wydał na podstawie art.6o i art.6 q ustawy z dnia 13 września 1996r., o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2016r. poz.250 ze zm. zwana dalej: u.c.p.g.) decyzję, określając Wspólnocie Mieszkaniowej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od dnia 1 maja 2017 w wysokości 304,30 zł. W uzasadnieniu decyzji między innymi podnosząc, że art. 2 ust. 3 u.p.c.g. odnosi się do szczególnego przypadku, jakimi jest nieruchomość zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali - wówczas obowiązki właściciela nieruchomości obciążają zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892) lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Podkreślił, że w przeciwieństwie do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2017 r. poz. 785) na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podmiotem obowiązanym do wypełniania obowiązków związanych ze zbieraniem odpadów komunalnych wytwarzanych na danej nieruchomości i ich pozbywaniem się zgodnie z wymaganiami tej ustawy oraz aktów prawa miejscowego, w tym podmiotem obowiązanym do złożenia deklaracji i uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest nie wytwórca odpadów tylko właściciel nieruchomości. Organ podkreślił, że skoro strona mając czynny udział w postępowaniu nie wskazała, który z wymienionych rodzajów zbierania odpadów komunalnych będzie stosowany we wspólnocie, to organ I instancji uznał, iż będzie to sposób zapewniający możliwość odbioru jak najszerszego jakościowo strumienia odpadów komunalnych, czyli zmieszany sposób odbioru. Dalej powołał się na uchwałę Nr IV/18/15 Rady Miasta z dnia 30 stycznia 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty na terenie Gminy (Dz. Urz. Woj. z 2015 r. poz. 269) zgodnie z którą, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustala się jako iloczyn liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty. Stawka ta została ustalona w tejże uchwale na kwotę 17,90 zł miesięcznie za osobę, bez względu na ilość wytworzonych odpadów. Określono w decyzji opłatę w wysokości 304,30 zł miesięcznie, stanowiącej iloczyn ilości osób zamieszkujących nieruchomość (17 osób) oraz miesięcznej stawki opłaty (17,90 zł). Podkreślono, że zgodnie z art. 6m ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciel jest zobowiązany złożyć deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jednoznacznie oznacza to jedną deklarację na daną nieruchomość. Wzór deklaracji obowiązującej na terenie gminy został ustalony uchwałą Nr XX/97/16 Rady Miasta z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości na terenie Gminy (Dz. Urz. Woj. z 2016 r. poz. 1567). Jest to akt prawa miejscowego, zatem zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest jednocześnie źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy. Deklaracja ta przewiduje możliwość zadeklarowania tylko jednego sposobu zbierania odpadów komunalnych z nieruchomości i konsekwentnie - obliczenia stosownej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Taki sposób postępowania zdaniem organu jest zgodny z celem obecnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Ustawodawca w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach konsekwentnie wskazuje na realizację zbiórki odpadów z nieruchomości pojmowanej jako jedność, a nie jako konglomerat poszczególnych nieruchomości lokalowych tworzących wspólnotę mieszkaniową. Organ podkreślił, że inny sposób pojmowania nieruchomości doprowadziłby do chaosu w realizacji gospodarki odpadami komunalnymi w nieruchomościach, w tym wielolokalowych i byłby niezgodny z celem ustawy. Ustawodawca nie rozróżnia w prawach i obowiązkach, związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi, nieruchomości w których ustanowiono odrębną własność lokali od nieruchomości pozostałych (np. domy jednorodzinne). Organ wskazał, iż na podstawie art. 9 u u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów tej ustawy. Jego zdaniem, tylko jeden sposób gromadzenia i pozbywania się odpadów na danej nieruchomości umożliwia przeprowadzenie kontroli sposobu pozbywania się odpadów. Strona od powyższej decyzji, wniosła odwołanie. Zarządca nieruchomości uzasadnił odwołanie tym, że Burmistrz Miasta narzuca Wspólnocie Mieszkaniowej [...] jeden sposób gromadzenia odpadów, który będzie obejmował wszystkich mieszkańców przedmiotowej nieruchomości, a mianowicie wg stawki za odpady zmieszane. Jednak właściciele w tej wspólnocie złożyli oświadczenia do zarządcy o sposobie gromadzenia odpadów w sposób selektywny i nieselektywny, a zarządca jest jedynie wykonawcą woli właściciela. Uchwała zmuszająca właściciela do zmiany stanowiska lub narzucająca wolę większości jest sprzeczna z prawem podatkowym. Ponadto w zaskarżonej decyzji brak elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego, brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, brak dowodów, którym dał wiarę, nie wskazał przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, nie wyjaśnił podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie art. 122, art. 187 § 1 i art. 210 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Strona jednocześnie wniosła o uwzględnienie treści pisma z [...] maja 2017r. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej okresu, za jaki określono opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, tj. od maja 2017r. w wysokości 304,30 zł miesięcznie i określił Wspólnocie Mieszkaniowej [...] wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od [...] maja 2017r. do [...] maja 2017r. w wysokości 304,30 zł. W uzasadnieniu podnosząc, że stosownie do art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty. Na tej podstawie uchwałą nr IV/l8/15 Rady Miasta z dnia 30 stycznia 2015r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty na terenie Gminy w § 1 dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z terenu nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz jednej ze stawek opłaty, o której mowa w § 2. Z kolei w § 2 pkt 1 tej uchwały ustalono stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny - w wysokości 13,40 zł miesięcznie od mieszkańca. Natomiast w § 2 pkt 2 tej uchwały ustalono stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób zmieszany - w wysokości 17,90 zł miesięcznie od mieszkańca. W świetle powyższego zdaniem organu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko strony odwołującej się, iż możliwe jest wskazanie w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zarówno selektywnego, jak i zmieszanego sposobu zbierania odpadów komunalnych przez mieszkańców danej nieruchomości. Ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach wprowadziła sposób powstania zobowiązania podatkowego w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z mocy samego prawa. Ustalanie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi opiera się na systemie składania deklaracji, w której zobowiązany do jej złożenia, samodzielnie dokonuje obliczenia wysokości opłaty. Oznacza to, że złożenie poprawnej deklaracji nie wymaga wydawania decyzji administracyjnej o wysokości tej opłaty. Natomiast w przypadku niezłożenia deklaracji, bądź w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, uprawniony organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta lub związek międzygminny) w drodze decyzji, która ma charakter deklaratoryjny, określa wysokość opłaty, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki (art 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Tylko w takich przypadkach organ ten jest uprawniony do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dalej organ odwoławczy wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12, stwierdził, że celem art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest ułatwienie wykonywania obowiązków wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie w przypadku, gdy mamy do czynienia z budynkami wielolokalowymi, w których wydzielono odrębne lokale. W takich przypadkach obowiązki z indywidualnych podmiotów przechodzą mocą ustawy na wspólnoty lub spółdzielnie reprezentowane przez swoje organy (zarządy). Obowiązki te, to nie tylko złożenie deklaracji i uiszczenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ale także inne, określone w rozdziale 3 ustawy. Kolegium nie podzieliło natomiast stanowiska organu I instancji w zakresie określania zobowiązanej Wspólnocie opłaty bezterminowo. Podzieliło w tym zakresie pogląd prawny reprezentowany m.in. przez WSA w Poznaniu, który to Sąd w wyroku z 13.07.2016r. III SA/Po 1017/15 stwierdził, że decyzja wymieniona w art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie jest odpowiednikiem deklaracji składanych w trybie art. 6m ust. 1 i 2 tej ustawy i nie może określać zobowiązania, które jeszcze nie zaistniało (nie powstało). Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy zmianie uległy przepisy określające wysokość stawki za opłaty, czy też zasady ich naliczania. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, że organy I i II instancji samowolnie uznały, że najlepszym sposobem gromadzenia odpadów komunalnych dla wspólnoty będzie sposób zmieszany (niesegregowany), za który Gmina pobiera wyższe stawki (po 17,90zł) niż gdyby ustaliła sposób selektywny - segregowane (po 13,40zł). Skarżąca podniosła, że w deklaracji zarządca oświadczyła, że 9 osób selektywnie gromadzi odpady, a 8 osób nie segreguje odpadów i wyliczyła, opłatę w kwotę 263,80zł. Zdaniem Skarżącej organy I i II instancji nie były uprawnione do czynienia domniemań w tym zakresie i samowolnie wyznaczać wspólnocie sposób gromadzenia odpadów nieselektywny. Skarżąca stwierdziła, że decyzje powinny zawierać wszystkie elementy, które wymienia art. 210 Ordynacji podatkowej, a uchybienie w tym zakresie stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania art. 122, 187 § 1 i ostatecznie art. 210 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Skarżącej brak podstaw do kategorycznego twierdzenia, że z przepisów Ordynacji podatkowej wynika obowiązek wydania decyzji określającej w "pełnej" wysokości, czyli w jednej kwocie wysokość opłaty należnej od jednego podmiotu w sytuacji, gdy część właścicieli segreguje odpady, a część nie segreguje; obowiązek taki nie wynika z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - uregulowania zawarte w art. 6m i 6h nie są spójne w tym zakresie — brak dostatecznie przekonywujących argumentów przemawiających za istnieniem wymogu określenia jednej łącznej opłaty. Także uchwała Nr IV/18/15 Rady Miasta z dnia 30.01.2015r. prawem miejscowym ustaliła opłaty, przyjmując iloczyn liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty. Skarżąca zarzuciła, że nie polega na prawdzie twierdzenie SKO, że wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości Gminy przewiduje możliwość zadeklarowania tylko jednego sposobu zbierania odpadów komunalnych z nieruchomości. Bowiem w części D oświadczenia są wymienione dwa sposoby: selektywny i zmieszany. Organ odwoławczy w udzielonej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na podstawie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 uchylająca decyzję organu I instancji w części dotyczącej okresu, za jaki określono opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, tj. od maja 2017r.w wysokości 304,30 zł miesięcznie i określającą Wspólnocie Mieszkaniowej [...] wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od [...] maja 2017r. do [...] maja 2017r. w wysokości 304,30 zł. Spór dotyczył, możliwości złożenia przez skarżącą deklaracji zawierającej oświadczenie o zbieraniu odpadów komunalnych w sposób selektywny co do określonej liczby osób oraz zmieszany w stosunku też do określonej ilości osób. Jak również stawki jaka powinna być zastosowana w przypadku wskazania na selektywny i nieselektywny sposób zbierania odpadów komunalnych. Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że opracowana przez gminę deklaracja nie daje możliwości jednoczesnego wskazania na selektywny i zmieszany sposób zbierania odpadów. Zdaniem organu, w sytuacji gdy niektórzy mieszkańcy nie dokonują selektywnego zbierania odpadów, należy zastosować stawkę jak dla zmieszanego zbierania odpadów, gdyż zapewni to "możliwość odbioru jak najszerszego jakościowo strumienia odpadów komunalnych". Zaprezentowane stanowisko organu pierwszej instancji zostało przez organ odwoławczy zaaprobowane. Sąd rozpoznający sprawę, nie podziela stanowiska organu, że opracowana przez gminę deklaracja nie daje możliwości jednoczesnego wskazania na selektywny i zmieszany sposób zbierania odpadów. Zwrócić bowiem należy uwagę, że deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w poz. 24, nie zawiera stwierdzenia o konieczności dokonania wyboru, poprzez zakreślenia tylko jednej rubryki. W pozycji D.3.pkt 1 podano, że należy wskazać odpowiednią stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co też uczyniono wskazując odpowiednio stawkę za zbieranie w sposób selektywny i zmieszany a dokonane wyliczenie stanowiło jedną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 263,80zł. Wynikające z regulacji art. 2 ust. 3 u.c.p.g., obowiązki nałożone na wspólnotę, wykonywane przez Zarządcę w postaci złożenia deklaracji oraz ponoszenia przez wspólnotę a nie poszczególnym właścicieli lokali obowiązku uiszczenia opłaty, nie stanowi podstawy do nałożenia na właścicieli lokali wybierających selektywny sposób zbierania odpadów obowiązku uiszczenia podwyższonej opłaty. Organ I instancji wskazał, iż na podstawie art. 9u ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ww. ustawy i jego zdaniem, tylko jeden sposób gromadzenia i pozbywania się odpadów na danej nieruchomości umożliwia przeprowadzenie kontroli sposobu pozbywania się odpadów. Z takim jednak pogląd w rozpoznawanej sprawie nie można się zgodzić, albowiem organy w tej sprawie nie przeprowadzały żadnego postępowania, nie można więc arbitralnie stwierdzić, że przeprowadzona kontrola nie potwierdzi wskazanego przez zarządcę sposobu gromadzenia odpadów. Takiej oceny można jedynie dokonać po dokonanych w tym zakresie ustaleniach faktycznych, a nie przed nimi. Zgodnie z art. 6q u.c.p.g. do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wszczęcie postępowania podatkowego jest czynnością o doniosłych skutkach prawnych zarówno formalnych, jak i materialnych. W momencie wszczęcia postępowania podatkowego następuje zawiązanie stosunku prawnoprocesowego pomiędzy organem podatkowym a stroną postępowania. Dopiero po wszczęciu postępowania pojawiają się wszelkie uprawnienia i obowiązki przewidziane w dziale IV o.p., które odnoszą się zarówno do organu podatkowego, jak i do stron oraz innych uczestników postępowania (por. P. Pietrasz, Komentarz do art. 165 O.p., w: J. Brolik, R. Dowgier, L. Etel. C. Kosikowski, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz,. LEX 2012). Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest daniną publiczną o niepodatkowym charakterze, do których stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Skoro do postępowania w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, to stosuje się również zasady ogólne procedury podatkowej. Jedną z naczelnych zasad ogólnych postępowania podatkowego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art.122 O.p. i rozwinięta w dziale IV rozdziale 11 O.p., zawierającym przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z powołaną zasadą, obowiązkiem organu podatkowego jest ustalenie stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym, a jeśli okaże się to niemożliwe, dokonanie ustaleń zbliżonych do stanu rzeczywistego. Stosownie do art.187 § 1 O.p. organ podatkowy jest zobowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tym samym organ prowadzący postępowanie obowiązany jest zebrać materiał dowodowy dotyczący wszystkich okoliczności, z którymi - na podstawie obowiązujących przepisów – wiążą się skutki prawne. Stan faktyczny powinien być zatem wyjaśniony dokładnie. W rozpoznawanej sprawie Organy obu instancji przy rozpoznaniu sprawy nie uwzględniły faktu, że znaczna część mieszkańców zadeklarowała selektywną zbiórkę odpadów, co ma też bezpośredni wpływ na wysokość opłaty, określonej w zaskarżonej decyzji . Przyjmując jednocześnie pomimo braku przeprowadzonego w tym zakresie postępowania, że "tylko jeden sposób gromadzenia i pozbywania się odpadów na danej nieruchomości umożliwia przeprowadzenie kontroli sposobu pozbywania się odpadów". Organ odwoławczy (podobnie jak Organ I Instancji) przyjął błędnie, że w rozpoznawanej sprawie mając na uwadze uchwałę Nr IV/18/15 Rady Miasta z dnia 30 stycznia 2015 r. w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie wyłącznie podwyższona stawka. Sąd rozpoznający sprawę wskazuje na konieczność przy dokonywaniu interpretacji przepisów ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach, brania pod uwagę także jej celu i celu zróżnicowania stawek. Priorytetowe założenia nowoczesnej gospodarki odpadami komunalnymi skupiają się przede wszystkim na minimalizacji wytwarzania odpadów i ich zagospodarowaniu, poprzez selektywną zbiórkę odpadów komunalnych oraz zbiórkę i powtórne wykorzystanie surowców wtórnych. Wprowadzenie właściwych i skutecznych mechanizmów wspierających selektywną zbiórkę odpadów i powtórne wykorzystanie produktów uznano za niezbędne do uzyskania założonych celów. Jednym z takich mechanizmów jest selekcja odpadów komunalnych w miejscu ich powstania, a więc już w gospodarstwach domowych. Chodzi tu głównie o oddzielenie odpadów, np. organicznych, które można kompostować, od innych odpadów, jak plastik, szkło, papier, które można przetworzyć i ponownie wykorzystać. We wszystkich krajach rozwiniętych, system selektywnej zbiórki odpadów komunalnych jest szeroko stosowany, i jak wykazują badania, jest on bardzo skuteczny w zmniejszeniu objętości odpadów kierowanych na wysypiska. Dlatego też koniecznym stało się wprowadzenie preferencyjnych stawek za selektywne zbieranie odpadów komunalnych, które mają stanowić specjalną zachętę do zmniejszenia ilości produkowanych odpadów już w gospodarstwie domowym. W celu upowszechnienia selektywnego zbierania odpadów "u źródła" ustawodawca nakazał określić niższą stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny ( patrz wyrok z dnia 16 czerwca 2016r., sygn. akt I SA/Ol 231/16). Ponadto zauważyć należy, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej u.p.c.g. tj. ustawy z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.87) wskazano, że "przy ustalaniu stawek opłat za gospodarowanie odpadami ma nastąpić odwrócenie podejścia. Dotychczas podstawową stawką była stawka za odpady niepoddane segregacji, w przypadku selektywnego zbierania miała być ustalona niższa stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawa nowelizująca przyjmuje, że stawką wzorcową jest stawka opłaty za odpady zbierane w sposób selektywny. W przypadku nieprzestrzegania tego obowiązku jest stosowana wyższa "sankcyjna" stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. (vide druk sejmowy VII.2373). Oznacza to, że prymat ma ustalenie stawki promującej segregację odpadów. Ponadto w wyroku z dnia 5 listopada1997r. sygn. K 22/97, Trybunał Konstytucyjny podniósł, że postęp cywilizacyjny oraz konieczność ochrony środowiska naturalnego przed degradacją i dewastacją jest powszechnym obowiązkiem konstytucyjnym i wskazał na istnienie istotnego interesu społecznego w ustanowieniu regulacji służących utrzymywaniu czystości w gminach. "Zapewnienie ochrony środowiska" jest celem państwowości polskiej ujętym w art. 5 Konstytucji. Jest to jedyny przepis konstytucyjny w rozdziale I Konstytucji, który odnosi się do środowiska, przez co nadaje mu rangę ustrojową. Jako zasada ustrojowa stanowi wymóg działania bardziej kompleksowego niż zawarta w art. 74 Konstytucji dyrektywa polityki państwa zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Art. 5 Konstytucji należy traktować jako źródło obowiązków władz publicznych w zakresie ochrony środowiska, zaś pozostałe przepisy z tej dziedziny - umieszczone w rozdziale II Konstytucji - odnoszą się zarówno do władz publicznych (art. 74 Konstytucji), jak i podmiotów innych niż władze publiczne (art. 86 Konstytucji). Zastosowanie podwyższonej stawki, mając na uwadze obciążenie każdego właściciela lokalu ( także tego dokonującego zbierania odpadów w sposób selektywny) częścią ustalonej wobec wspólnoty opłaty – art.2 ust.3a u.c.p.g., nie jest spełnieniem wymagań stawianych przez Konstytucję. Organy obu instancji powołują jako podstawę prawną przyjętej wyższej stawki wskazują na uchwałę Nr IV/18/15 Rady Miasta z dnia 30 stycznia 2015r. Uchwała ta jednak nie rozstrzyga, którą ze stawek należy zastosować w przypadku gdy zgłoszono zbieranie i odbieranie odpadów w sposób selektywny i zmieszany. Przyjęcie przez organ I instancji, stawki stosowanej dla sposobu zbierania odpadów w sposób zmieszany z argumentacją, że "będzie to sposób zapewniający możliwość odbioru jak najszerszego jakościowo strumienia odpadów komunalnych" nie znajduje podstawy prawnej we wskazanej uchwale. Wskazać także należy, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej, która nie ma charakteru podatkowego. Jest ona bowiem świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, ale odpłatnym i mającym realizować cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości. Jednak wszystkie elementy tego obowiązku daninowego, w tym rodzaj zastosowanej stawki muszą mieć mając na uwadze art. 217 Konstytucji, podstawę prawną, w tym przypadku muszą wynikać z uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego a nie znajdować podstawę w "możliwości odbioru jak najszerszego jakościowo strumienia odpadów komunalnych". Organ I instancji w piśmie z dnia [...] lipca 2017r. będącym ustosunkowaniem się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, powołał się na stwierdzenie zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 10 lutego 2014r., sygn. akt II SA/ Rz 1260/13, że "deklarację o wysokości opłaty należy składać w odniesieniu do danej nieruchomości. Należałoby przyjąć, że zasadne jest wydawanie wielu decyzji, których adresatem jest sam właściciel bądź zarządca, w których zostanie określona opłata dla każdej nieruchomości oddzielnie. Jednakże w świetle powszechnej wiedzy należy przyjąć, że na nieruchomościach zabudowanych jednym, dwoma czy nawet większą ilością budynków mieszkalnych, znajduje się zwykle jedna budowla służącą składowaniu odpadów i jedno miejsce usytuowania pojemników. Nie jest zatem możliwe określenie dla danej nieruchomości zamieszkałej przez wielu mieszkańców opłaty obliczonej według różnych stawek (za zbieranie odpadów w sposób selektywny lub nieselektywny)". Podkreślić jednak należy, że w rozpoznawanej przez WSA w Rzeszowie sprawie stan faktyczny dotyczył, określenia spółdzielni mieszkaniowej opłaty dla nieruchomości zabudowanej 19 budynkami. NSA w wyroku z dnia 21 kwietnia 2016r., sygn. akt II FSK 1590/14 oddalając skargę kasacyjną, podzielił zaprezentowany przez WSA w Rzeszowie pogląd podkreślając, że jest on zasadny "w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy". Podkreślić należy, że cytowane stwierdzenia były zawarte we fragmencie uzasadnienia odnoszącego się do kwestii wydania jednej czy tez wielu decyzji. Zdanie poprzedzające zacytowane stwierdzenie oraz cały ten fragment brzmi "Należałoby przyjąć, że zasadne jest wydawanie wielu decyzji, których adresatem jest sam właściciel bądź zarządca, w których zostanie określona opłata dla każdej nieruchomości oddzielnie. Jednakże w świetle powszechnej wiedzy należy przyjąć, że na nieruchomościach zabudowanych jednym, dwoma czy nawet większą ilością budynków mieszkalnych, znajduje się zwykle jedna budowla służącą składowaniu odpadów i jedno miejsce usytuowania pojemników. Nie jest zatem możliwe określenie dla danej nieruchomości zamieszkałej przez wielu mieszkańców opłaty obliczonej według różnych stawek (za zbieranie odpadów w sposób selektywny lub nieselektywny). Stwierdzenie, że opłata powinna być określona dla danej nieruchomości, nie wyklucza wydania jednej decyzji. Skoro do postępowania w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej to stosuje się również zasady ogólne oraz szczegółowe przepisy procedury podatkowej. Brak jest przepisu szczegółowego, który by określał tryb postępowania w przypadku, gdy w odniesieniu do tego samego podmiotu można wydać wiele decyzji opartych na tej samej podstawie faktycznej i prawnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że ze sformułowanej w art. 125 Ordynacji podatkowej zasady szybkości i ekonomiki postępowania wynika możliwość prowadzenia w takim wypadku jednego postępowania i wydania jednej decyzji". Natomiast w rozpoznawanej sprawie sporną kwestią nie było wydanie jednej czy wielu decyzji, a nie można w tej sprawie wykluczyć, gdyż brak jest w tym zakresie przeprowadzonego postępowania, czy w sensie faktycznym była możliwość dokonywania zbierania w tej nieruchomości odpadów w sposób selektywny i zmieszany. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ ustali w sposób prawidłowy stan faktyczny ( art. 122 O.p. ,art. 187 O.p. i art. 191 O.p. ). Przy ustaleniu stanu faktycznego organ uwzględni rozważania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku, a dotyczące selektywnego i zmieszanego zbierania odpadów. Przy subsumpcji przepisów prawa materialnego Organ uwzględni stan faktyczny, ustalony zgodnie z wymogami prawa materialnego pamiętając, że zastosowanie podwyższonej stawki musi znajdować podstawę prawną, którą nie jest "sposób zapewniający możliwość odbioru jak najszerszego jakościowo strumienia odpadów komunalnych" czy art. 9u ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Sąd uznał, że brak przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji w przypadku uchylenia jedynie decyzji organu drugiej instancji, naruszałby zasadę dwuinstancyjności z art. 127 O.p., dlatego też niezbędnym do końcowego załatwienia sprawy było uchylenie także decyzji organu I instancji. Działając na podstawie art.210 §1 P.p.s.a., nie zasądzono zwrotu kosztów, albowiem pomimo zawartego w punkcie 7 zawiadomienia o rozprawie pouczenia, nie złożono takiego żądania, nie było go również we wniesionej skardze.