I SA/Go 605/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Skupień Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wierchowicz (spr.) Sędzia WSA Jacek Niedzielski Protokolant Sekretarz sądowy Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. sprawy ze skargi E.D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oddala skargę. I SA/Go 605/10 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia [...] marca 2008r. skarżąca E.D. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych należnych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą za okres od 06/2002-03/2004. W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż prowadzona przez nią w okresie od czerwca 2002r. do marca 2004r. działalność gospodarcza nie przyniosła spodziewanego dochodu, a ponadto niepowodzeniem zakończyło się jej uczestnictwo w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, gdzie w wyniku przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania publicznoprawne spółki na członków zarządu, skarżąca została obciążona znacznym zadłużeniem. Podniosła także, że ukończyła studia zaoczne i uzyskała uprawnienia do prowadzenia własnego biura rachunkowego, co w jej ocenie pozwoli na osiągnięcie w przyszłości dochodów pozwalających na utrzymanie siebie i trojga dzieci, które samotnie wychowuje. Wskazała nadto, że dotknięta jest poważnymi problemami zdrowotnymi, dotyczącymi układu hormonalnego, układu krążenia oraz narządu wzroku (występuje u niej poważna wada wzroku z zaleceniem maksymalnie 4-godzinnej pracy przy komputerze dziennie). W toku postępowania administracyjnego ustalono, że na miesięczny dochód wnioskodawczyni składały się kwoty: 360,15 zł (z tytułu prowadzonej od lutego do marca 2008 r. działalności gospodarczej), 497 zł (z tytułu zasiłku rodzinnego z dodatkami oraz zasiłku pielęgnacyjnego na troje dzieci przyznanego na okres do [...] sierpnia 2008r.), 1.126 zł brutto (z tytułu umowy pracę) oraz 900 zł (z tytułu alimentów na troje dzieci). Z kolei udokumentowane miesięczne wydatki E.D. stanowiła kwota 1.386,19 zł (należności z tytułu opłat za gaz, energię elektryczną, ogrzewanie w sezonie grzewczym, leki, kredyty w bankach komercyjnych). Skarżąca posiadała także zaległe zobowiązania podatkowe w kwocie 11.007,06 zł. W związku z powyższymi ustaleniami organ ZUS decyzją z [...] czerwca 2008r. odmówił umorzenia należności. Organ uznał, że fakt wznowienia przez skarżącą działalności gospodarczej uniemożliwia uznanie zaległych składek za całkowicie nieściągalne, zaś sytuacja życiowa, rodzinna i zdrowotna oraz fakt, że skarżąca spłaca w pierwszej kolejności zobowiązania wobec innych wierzycieli nie dostarczają podstaw do umorzenia należności z tytułu składek. Decyzja ta utrzymana została w mocy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Dyrektora Oddziału ZUS, decyzją z [...] września 2008r. nr [...]. Na tę ostatnią decyzję E.D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który uznając skargę za zasadną wyrokiem z dnia 29 grudnia 2008r., sygn. akt II SA/Go 714/08 uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełniało wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie dokonano w nim oceny zebranego materiału dowodowego oraz nie przeprowadzono analizy stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ polegało jedynie na wyliczeniu dowodów zgromadzonych w sprawie oraz ograniczyło się do wskazania przesłanek, na których jest oparta instytucja prawna umorzenia należności. Zabrakło w nim natomiast oceny sytuacji ekonomicznej i osobistej skarżącej, a także wystarczającej analizy pojęcia "całkowitej nieściągalności". Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił jedynie, że skarżąca samotnie wychowuje trójkę dzieci, a z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej posiada zadłużenie nie tylko względem ZUS, zaś z faktu spłaty zadłużenia wobec innych wierzycieli organ wywiódł możliwość spłaty zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego takie lakoniczne stwierdzenie nie mogło stanowić wystarczającej oceny sytuacji skarżącej w kontekście przesłanek określonych w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Organ nie wyjaśnił także, z naruszeniem art. 11 k.p.a., czy opłacanie należności publicznoprawnych z tytułu zaległych składek uniemożliwi skarżącej i jej bliskim zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, zaś kwestia ta ma charakter fundamentalny dla podstawowych praw i godności człowieka. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych, którą Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 oddalił jako niezasadną. W uzasadnieniu skargi Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd sądu I instancji dotyczący niewłaściwego rozpatrzenia sytuacji osobistej i możliwości zarobkowych skarżącej. Podkreślił, iż organ działając w ramach uznania administracyjnego, miał obowiązek w sposób wyczerpujący i obiektywny rozważyć wszystkie ewentualności, przemawiające za podjętą decyzją. W ocenie NSA organ przyjął jako uzasadnienie dla odmowy umorzenia składek realizowanie przez skarżącą spłat zadłużenia na rzecz innych wierzycieli, co stanowiło swoistą negatywną przesłankę do pozytywnego załatwienia wniosku o umorzenie składek, natomiast pominął ciążący na nim obowiązek ustosunkowania się do stanu zdrowia skarżącej, nieterminowego regulowania alimentów na jej troje dzieci przez ich ojca, co istotnie obniżało wpływy do "budżetu domowego". Nadto, organ nie rozważył w sposób wyczerpujący zadłużenia jakie posiadała skarżąca nie tylko w instytucjach komercyjnych (banki), ale również wobec skarbu państwa (należności z tytułu nieuiszczonych podatków). Nie wziął pod uwagę widzianego całościowo zadłużenia skarżącej (w ZUS, organach podatkowych i bankach) i nie wskazał jasno, czy przy takim poziomie już samych należności publicznoprawnych istnieje realna możliwość spłaty zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, nie wyłączając formy ratalnej, po ewentualnym częściowym umorzeniu odpowiednich należności. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny zalecił organowi rozważenie wskazanych okoliczności i na tej podstawie ukształtowanie swojej oceny co do sytuacji skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, iż obowiązek uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne jest obowiązkiem o charakterze podstawowym, ciążącym zarówno na ubezpieczonym jak i płatniku składek co i każdy podmiot do tego zobowiązany, od ciężaru tego w sposób nieuzasadniony uchylać się nie może, bowiem mogłoby to godzić w podstawy całego systemu zabezpieczenia społecznego. Jednakże od zasady tej przewidziano wyjątki umożliwiające umorzenie nawet całości nieuiszczonych składek w sytuacjach szczególnych. Rolą organu ubezpieczenia społecznego jest więc rozważenie, czy w świetle okoliczności podnoszonych przez skarżącą, spełnione są warunki umożliwiające odstąpienie od zasady ogólnej - ponoszenia ciężarów na ubezpieczenie społeczne, czy też nie. Przy tego rodzaju ocenach organ musi się kierować obiektywnymi przesłankami, przemawiającymi zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść strony. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] uchylił decyzję nr [...] w całości i orzekł o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w części finansowanej przez płatnika w łącznej kwocie 21 919,70 zł; odmówił umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres 07-12/2002 w kwocie 192,00 zł liczonych na dzień [...] marca 2008r. oraz umorzył postępowanie w zakresie wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeń społecznych oraz ubezpieczenia zdrowotnego w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres 07/2002-12/2002 w łącznej kwocie 269,12 zł. W W uzasadnieniu decyzji organ ZUS wskazał, iż przeprowadzono uzupełniające postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie aktualnej sytuacji majątkowej i osobistej skarżącej, w wyniku którego ustalono, że od [...] lutego 2008r. skarżąca prowadzi działalność gospodarczą - "Biuro Rachunkowe – E.D." w którym od września 2009r. zatrudnia swoją matkę R.Z. z wynagrodzeniem 1317,00 zł brutto miesięcznie i opłaca na bieżąco składki na ubezpieczenie za siebie i pracownicę. Działalność gospodarcza skarżącej jest wspomagana jest przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w ramach referencyjnego programu pomocowego kwotą 1.170,29 zł miesięcznie. Skarżąca jest także zatrudniona od [...] maja 2008r. na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy w Biurze Rachunkowym "D" z wynagrodzeniem 1.317,00 zł brutto miesięcznie. Zgodnie z deklaracją PIT-36 za 2009r. skarżąca uzyskała dochód w kwocie 17.451,26 zł. Dochód z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w okresie styczeń-marzec 2010 wyliczony na podstawie dostarczonych dokumentów wyniósł 2.697,41 zł brutto tj. średnio około 899,14 zł brutto miesięcznie. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej wypłaca skarżącej zasiłek rodzinny z dodatkami oraz zasiłkiem pielęgnacyjnym na troje dzieci w wysokości łącznej 563,00 zł oraz świadczenia alimentacyjne w wysokości 900,00 zł miesięcznie. Skarżąca wraz z trójką dzieci w wieku 19, 15, 9 zamieszkuje w jednorodzinnym domu stanowiącym własność jej rodziców z którymi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Jako stałe miesięczne wydatki związane z prowadzonym gospodarstwem domowym skarżąca podała wydatki na ogrzewanie, energię i gaz w łącznej kwocie 500 zł, koszty leczenie w wysokości 150,00 zł miesięcznie oraz spłatę rat kredytów bankowych i pożyczek ( z PEFRON - 100 zł, R.W.- 250 zł) w łącznej kwocie 1891,22 zł miesięcznie. Wysokość stałych miesięcznych wydatków związanych z prowadzonym gospodarstwem domowym oraz spłatą rat kredytów bankowych i pożyczek ( z PEFRON - 100 zł, R.W.- 250 zł) ZUS ustalił ostatecznie na kwotę 1489,00 zł. Ponadto z ustaleń zaskarżonej decyzji wynika, iż skarżąca nie posiada nieruchomości ani pojazdów samochodowych, nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej, a łączna wysokość osiąganego dochodu rodziny wynosi 2.547,00 zł, tj. 636,75 zł na osobę. Rodzice skarżącej, z którymi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe otrzymują z Zakładu świadczenia emerytalne ( matka:- 1.185,49 zł brutto tj. 1.003.80 zł netto, ojciec - 1.224,70 zł brutto tj. 1.035,48 zł netto.) przy czym matkę zatrudnia skarżąca z wynagrodzeniem 1.317,00 zł brutto miesięcznie. Na tle tak ustalonego stanu faktycznego Dyrektor Oddziału ZUS, po przytoczeniu treści art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j..: Dz. U. z 2009r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) uznał , że skarżąca nie spełnia przesłanek w nim przewidzianych tj. całkowitej nieściągalności zaległości. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził także brak przesłanek do umorzenia należności skarżącej na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidującym umorzenie należności mimo braku całkowitej nieściągalności. Wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. nr 141 poz. 1365) Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: - gdy opłacanie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; - poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; - przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Rozważając umorzenie na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ww. rozporządzenia, Zakład wskazał iż wziął pod uwagę sytuację finansową , zdrowotną i rodzinną skarżącej. W toku postępowania ustalono, że dochody skarżącej pochodzące z kilku źródeł (wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę średnio miesięcznie 1.756,00 zł brutto, dochód z działalności gospodarczej średnio miesięcznie 899,14 zł brutto, zasiłek rodzinny 563,00 zł, świadczenia alimentacyjne 900,00 zł,) pozwalają na zaspakajanie podstawowych niezbędnych potrzeb życiowych takich jak opłaty związane z prowadzonym gospodarstwem domowym (250,00 zł), zakup artykułów żywnościowych, zakup leków (150,00 zł) oraz innych artykułów pierwszej potrzeby. Ponadto organ uznał, iż skarżąca jest w stanie spłacać zadłużenie i spłaca terminowo wierzycieli takich jak banki i osoby fizyczne nie regulując tylko należności publicznoprawnych uznając, że Zakład powinien je umorzyć. Reasumując Dyrektor Oddziału ZUS uznał, że nie ma podstaw do umorzenia należności na podstawie wyżej cytowanej przesłanki bowiem opłacanie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby zobowiązanej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Odnośnie przesłanki dotyczącej strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia organ stwierdził, iż takie okoliczności nie zaistniały. Podobnie, nie wystąpiła, w ocenie Zakładu, trzecia przesłanka tj. przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązaną możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności mimo, że skarżąca przedłożyła zaświadczenia o stanie zdrowia na podstawie których Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności orzekł w dniu [...] marca 2010r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na okres do [...] marca 2015r. podając w uzasadnieniu orzeczenia , że "aktualny stan zdrowia orzekanej osoby uzasadnia zaliczenie do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności ze względu na potrzebę czasowej lub częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych oraz z uwagi na brak schorzenia, które poprzez swój charakter lub nasilenie powodowałoby niezdolność badanej osoby do samodzielnej egzystencji". Od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności skarżąca nie wniosła odwołania. W ocenie organu, potwierdzeniem umiarkowanego stopnia niepełnosprawności nie eliminującego skarżącej z czynnego życia zawodowego jest fakt podjęcia przez nią zatrudnienia oraz prowadzenie indywidualnej działalności gospodarczej wspomaganej przez dopłaty z PFRON w kwocie 1.170.29 zł miesięcznie. Fakt umiarkowanego stopnia niepełnosprawności potwierdził również organ rentowy odmawiając przyznania świadczenia rentowego po [...].07.2000r. Powyższe, w ocenie Dyrektor Zakładu świadczy o tym, że skarżąca nie spełniła trzeciej przesłanki uzasadniającej umorzenie należności. Ostatecznie Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził po analizie uregulowań prawnych dotyczących możliwości umorzenia należności mimo braku ich całkowitej nieściągalności i odniesieniu ich do indywidualnego przypadku skarżącej uznał, iż wskazane we wniosku argumenty nie były wystarczające do jego uwzględnienia. Wskazał przy tym na wyjątkowy charakter instytucji umorzenia oraz uznaniowy charakter decyzji dotyczący nadzwyczajnych okoliczności, a także na interes społeczny jakim jest stan finansów publicznych oraz dbałość o przestrzeganie dyscypliny budżetowej państwa stan finansów publicznych. Uzasadniając umorzenie postępowania z wniosku w części dotyczącej należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne finansowane przez ubezpieczonych tj. pracowników Dyrektor ZUS wskazał, że przepis art. 28 ust. 3a sprecyzowany w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych nie ma zastosowania w przypadku wnioskodawcy, albowiem dotyczy on wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne " ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia". Zgodnie z art. 4 użyte w ustawie określenia oznaczają m. in. "ubezpieczeni"- osoby fizyczne podlegające chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, z kolei "płatnik składek"- to w pierwszym rzędzie pracodawca w stosunku do pracowników. Dlatego też przepis art. 28 ust. 3a pod względem zakresu podmiotowego odnosi się wyłącznie do wnioskodawczyni jako "ubezpieczonej" z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, nie zaś jako płatnika składek w związku z zatrudnieniem i z tego względu Zakład umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w odniesieniu do zobowiązania skarżącej jako płatnika składek. Powołaną wyżej decyzję organu zaskarżyła E.D., zarzuc ając m.in. brak rozpatrzenia przez organ II instancji wszystkich okoliczności w zakresie jej sytuacji rodzinnej i zdrowotnej oraz stanu majątkowego, mogących doprowadzić do stwierdzenia, że zachodzą przesłanki umorzenia spornych należności składkowych. Skarżąca zarzuciła m.in., że organ II instancji nie rozważył realnej możliwości spłaty przez skarżącą spornego zadłużenia, w wyniku pominięcia stanu zdrowia skarżącej i jej trudnej sytuacji osobistej. Ponadto podniosła, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wskazała także, iż błędnie organ przyjął w zaskarżonej decyzji wysokość jej wynagrodzenia za pracę Ustosunkowując się do twierdzeń i wniosków podniesionych przez skarżącą organ II instancji cytując art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych wskazał , że w przypadku skarżącej art. 28 ust. 3 usus nie ma zastosowania. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odpierając zarzut skargi dotyczący nieuwzględnienia wytycznych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wskazał, że zebrane w sprawie dowody pozwalały na przyjęcie, iż sytuacja osobista i majątkowa skarżącej nie uzasadnia umorzenia należności na podstawie § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne fDz.U. z 2003r., Nr 141, poz. 1365) bowiem skarżąca od [...] lutego 2008r. prowadzi Biuro Rachunkowe E.D., w którym zatrudnia od września 2009r. jednego pracownika, za którego odprowadza na bieżąco składki na ubezpieczenie. Jej działalność jest wspomagana referencyjnym programem pomocowym PFRON. Ponadto skarżąca jest zatrudniona od [...] maja 2008r. na podstawie umowy o pracę w biurze rachunkowym z wynagrodzeniem 1.317, 00 zł. brutto. Skarżąca otrzymuje zasiłek rodzinny z dodatkami oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 563, 00 zł., świadczenia alimentacyjne w wysokości 900 zł. Dochody te pozwalają jej, zdaniem organu, na zaspokajanie podstawowych niezbędnych potrzeb życiowych bez uszczerbku dla rodziny oraz spłatę wykazanych zobowiązań kredytowych wobec innych wierzycieli. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia sytuacji zdrowotnej skarżącej organ II instancji wskazał, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy przedstawił stanowisko w tym zakresie, a mianowicie, że orzeczeniem z [...] marca 2010r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności stan zdrowia ubezpieczonej, zaliczony został do umiarkowanego stopnia, co nie eliminuje jej z czynnego życia zawodowego, a potwierdzeniem czego jest fakt podjęcia przez skarżącą zatrudnienia oraz prowadzenie działalności gospodarczej, z której osiąga dochody. Z drugiej strony organ II instancji wskazał, że umorzenie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest instytucją prawa stosowaną z uwagi na szczególne i wyjątkowe sytuacje płatnika, w warunkach uznania administracyjnego. Powołując się na pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 października 2007r. (V SA/Wa 1853/07) Zakład wskazał, iż wziął pod uwagę publicznoprawny charakter należności tych składek oraz cele, na które są przeznaczane a także ciążącą na organach odpowiedzialność za ich pobór oraz obowiązek szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Zdaniem organu podejmując decyzję w przedmiocie umorzenia tych należności organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym co uzasadnione jest wyjątkowym charakterem instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie, istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego - negatywne dla skarżącego rozstrzygniecie - nie może być uważane za dowolne. W ocenie organu osiągany przez skarżącą dochód pozwala jej na realizację istniejących zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, bez uszczerbku dla utrzymania rodziny skarżącej, mimo obowiązku spłaty zadłużenia, a uzyskiwane dochody pozwolą zaspokoić bieżące potrzeby życiowe zarówno skarżącej jak i jej rodziny. Na rozprawie w dniu skarżąca podała do protokółu, iż otrzymuje regularnie alimenty z Funduszu Alimentacyjnego, że jej wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia wynosi miesięcznie 984 zł., a nie kwotę 1756 zł, którą ZUS przyjął w związku z podwójnym naliczeniem przez pracodawcę składki na ZUS. Podała także, iż stan jej obciążeń miesięcznych ustalony został prawidłowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie jest dotknięta wadami, które zdecydowały o uchyleniu poprzedniej decyzji Zakładu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 grudnia 2008r., sygn. akt II SA/Go 714/08, a które dotyczyły niewykonania obowiązku zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenia analizy stanu faktycznego. Poprzednia decyzja nie zawierała też, zdaniem Sądu, oceny sytuacji ekonomicznej i osobistej skarżącej, wystarczającej analizy pojęcia "całkowitej nieściągalności" oraz z naruszeniem art. 11 k.p.a., nie wyjaśniała czy opłacanie należności publicznoprawnych z tytułu zaległych składek uniemożliwi skarżącej i jej bliskim zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślenia wymaga, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "ppsa", a także oceną prawną i wskazaniami wynikającymi z zapadłego w niniejszej sprawie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009r., sygn. akt II GSK 243/09. Ocena prawna rozstrzygnięcia, to ocena wyrażona głównie w jego uzasadnieniu. Związany tą oceną jest również sąd administracyjny i nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku ( por. wyrok NSA z 22 marca 1999r. , IV SA 57/97 , LEX nr 47275). Związanie trwa tak długo jak długo dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. m. in. wyrok NSA-OZ w Poznaniu z 16. 10. 1997r, I SA/Po 263/97, LEX nr 30884; wyrok SN z 25.02. 1998r., III RN 130/97, OSNAP 1999, nr 1 , poz. 2 z aprobują glosą B. Adamiak: OSP 1999, nr 5, poz. 101, wyrok NSA z 29. 07. 1999r., IV SA 1177/97, LEX nr 47301; wyrok NSA z 6.09. 1001r., III SA 3377/00, LEX nr 54000). Oceniając zatem zaskarżoną decyzję, w ramach związania wyrokami sądów administracyjnych obu instancji, stwierdzić trzeba, iż nie narusza ona prawa. Zakład ubezpieczeń Społecznych przeprowadził bowiem, zgodnie z zaleceniami sądów administracyjnych obu instancji, wszechstronne postępowanie dowodowe oraz dokonał obiektywnej i wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego a następnie po przytoczeniu treści przepisów prawa materialnego odniósł je do ustalonego przez siebie stanu faktycznego . Zgodnie z treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przez należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych). Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych szczegółowo wykazał na stronie 17 zaskarżonej decyzji, z jakiego powodu uznał iż nie zachodzi stan całkowitej nieściągalności zaległości analizując każdą z sześciu przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 usus. oddzielnie W ocenie Sądu prawidłowo zatem zostało ustalone na dzień wydania zaskarżonej decyzji, iż w stosunku do skarżącej nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003r. Zgodnie z nim Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Oceniając wniosek skarżącej pod kątem zebranego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy podkreślił prowadzenie przez skarżącą działalności gospodarczej przynoszącej dochód, uzyskiwanie wynagrodzenia za pracę w związku z zatrudnieniem, regularne otrzymywanie alimentów na dzieci z Funduszu Alimentacyjnego, wziął pod uwagę zasiłki oraz wspomaganie prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych miesięczną kwotą 1170, 29 zł. Dlatego też Sąd podzielił stanowisko organu I i II instancji, iż trudności finansowe dłużniczki nie mają charakteru stałego i pogłębiającego się bowiem skarżąca korzysta również ze wsparcia rodziny zaspakajającej jej potrzeby bytowe i nie deklaruje konieczności korzystania z pomocy społecznej. Należy stwierdzić ponadto, że organy ZUS poczyniły ustalenia odnośnie stanu zdrowia skarżącej i uzasadniły swoje stanowisko w tym względzie w zaskarżonej decyzji. Ze zgromadzonych materiałów wynika bowiem, że skarżąca ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, który nie uprawnia do świadczenia rentowego i nie wyklucza możliwości zarobkowania. Poprawność wniosków Zakładu potwierdza sam fakt rzeczywistego prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej oraz zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Skarżąca zaś nie przedstawiła zaświadczenia lekarskiego z którego wynikałaby trwała niezdolność do wykonywania pracy. Oceniając powyższe, zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała, ażeby w stosunku do niej miały zastosowanie przepisy omawianego rozporządzenia. Tym samym nie jest dowolnym wniosek organów, iż stan majątkowy skarżącej oraz jej stan zdrowia jest taki, aby prowadził do pozbawienia jej możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych przy spłacie istniejącego zadłużenia. Ponadto Sąd zauważa, iż skarżąca może wystąpić do Zakładu o zawarcie układu ratalnego, co bez wątpienia ma wpływ na wysokość odsetek ze względu na opłatę prolongacyjną, która jest o połowę niższa. Wprawdzie niniejsza sprawa dotyczy umorzenia należności, niemniej jednak brak podjęcia jakichkolwiek działań w zakresie zawarcia układu ratalnego przez skarżącą świadczy o niepodejmowaniu wszelkich możliwych starań zmierzających do zniwelowania istniejącego zadłużenia. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu - Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskaniu nowych dowodów skarżąca może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego, zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo zgromadził i poddał wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne oraz posiadała prawidłową podstawę prawną, co czyni zarzut naruszenia reguł postępowania administracyjnego bezzasadnym. Niezasadny okazał się również zarzut dotyczący ustalenia przez organ zawyżonego wynagrodzenia z tytułu umowy o pracę w kwocie 1756,00 zł miesięcznie brutto. Z uzasadnienia bowiem zaskarżonej decyzji (s. 12) oraz adnotacji urzędowej zawartej na s. 130 akt administracyjnych wynika, że kwota ta ustalona została jako średnia z trzech miesięcy 2010r. - za I kwartał 2010r. Prawidłowość tego wyliczenia potwierdza dowód w postaci wydruku z konta ubezpieczonego (k. 106 akt administracyjnych) zgodnie z którym w I kwartale 2010r. zaewidencjonowano takie wynagrodzenie skarżącej dla celu wyliczenia należnej składki. Skarżąca w dniu [...] maja 2010 r. zapoznawała się z aktami i nie wniosła żadnych zastrzeżeń, jak również do skargi nie załączyła żadnego dowodu, który potwierdzałby domniemany błąd ustaleń Zakładu w tej mierze. Podkreślić należy, że w odniesieniu dla okresu 2008- 2009 Zakład przyjął wynagrodzenie miesięczne w kwocie 1317,00 zł brutto miesięcznie (k. 12 decyzji). W ocenie Sądu, w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uznał, że zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ J. Niedzielski /-/ D. Skupień /-/ J. Wierchowicz