I SA/Go 64/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wierchowicz Sędzia WSA Stefan Kowalczyk Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr X.56.2011 w przedmiocie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości oraz zwolnień od tego podatku Stwierdza nieważność § 1 pkt 1 lit. d) uchwały Nr X.56.2011 Rady Gminy z dnia [...] r. Prokurator Rejonowy zaskarżył do tut. Sądu § 1 pkt 1 lit. d) uchwały Rady Gminy nr X.56.2011 z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości oraz zwolnień od tego podatku na terenie Gminy, wnosząc jednocześnie o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Zarzut dotyczył sprzeczności z prawem, tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych oraz art. 7 Konstytucji RP, polegającą na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego i określeniu przedmiotu opodatkowania w sposób odmienny od ustawowo wskazanego. W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że w kwestionowanym § 1 pkt 1 lit. d) uchwały lokalny prawodawca ustalił wysokość podatku od nieruchomości od budynków lub ich części "zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych". Art. 5 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wskazuje zakres delegacji ustawowej, zgodnie z którym organ stanowiący władny jest wyłącznie do ustalenia wysokości podatku od przedmiotu opodatkowania wskazanego przez ustawodawcę. W przepisie tym ustawodawca określa i charakteryzuje przedmiot opodatkowania, a rada gminy uprawniona jest wyłącznie do określenia jednego elementu konstrukcyjnego normy prawnopodatkowej, a mianowicie wysokości podatku. Zgodnie tym przepisem Rada Gminy była zobowiązana ustalić stawkę podatku od budynków lub ich części związanych z udzielaniem świadczeń zdrowotnych w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, zajętych przez podmioty udzielające tych świadczeń. Natomiast w kwestionowanej uchwale Rada Gminy określiła stawkę podatku dla budynków lub ich części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych. Określenie to odpowiada stanowi prawnemu sprzed nowelizacji ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Prokurator podkreślił, że przedmiot opodatkowania wskazany w zaskarżonej uchwale nie jest tożsamy zakresowo z przedmiotem opodatkowania wskazanym przez ustawodawcę, a zatem organ stanowiący przekroczył zakres swoich uprawnień. Podnosząc zarzut obrazy art. 7 Konstytucji RP, Prokurator podkreślił, że realizując kompetencję organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie Prokurator wskazał, że uchwałą z [...] grudnia 2011 r. nr. XII.71.2011 Rada Gminy dokonała nowelizacji zaskarżonej uchwały w ten sposób, że zmieniła brzmienie kwestionowanego zapisu, dostosowując go do obowiązującego stanu prawnego, ale uchwała ta weszła w życie 26 stycznia 2012 r., wywołując skutki ex nunc, zatem do tego czasu skutki prawne wywoływała uchwała X.56.2011 w brzmieniu sprzed nowelizacji. Powołując się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (sygn. W 5/94) zaakcentował, że do stanów faktycznych powstałych w okresie od 1 stycznia 2012 r. do wejścia w życie uchwały nowelizującej, koniecznym będzie stosowanie dotychczasowego brzmienia kwestionowanego zapisu. W udzielonej odpowiedzi na skargę Gmina, potwierdzając przedstawiony przez prokuratora stan faktyczny i przychylając się do zamieszczonej w skardze argumentacji oraz wniosku o stwierdzenie nieważności w zaskarżonej części, wskazała iż orzeczenie Sądu pozwoli na przywrócenie stanu pełnej zgodności z prawem przedmiotowej uchwały. Sąd zważył: Na wstępie należy zauważyć, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kryterium tej kontroli jest legalność zaskarżonego aktu, tzn. jego zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Akt pochodzący od organu administracji publicznej jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Sąd bada zgodność z prawem obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonego aktu. Nadto, stosownie do przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej stosują środki określone ustawą, w szczególności przepisami art. 145 do art. 150 cyt. ustawy. Z art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym ustawą. Dalsze kompetencje samorządu terytorialnego w tym zakresie regulują ustawy dotyczące poszczególnych samorządów. W odniesieniu do gminy wskazać należy art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, 1591 ze zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. Unormowanie w zakresie uchwał gminnych w przedmiocie podatku od nieruchomości zawiera art. 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.), który w ust. 1 przyznaje kompetencje radzie gminy do określenia przez nią, w drodze uchwały, wysokości stawek podatku od nieruchomości, wskazując nieprzekraczalne roczne kwoty. W pkt 2 lit. d) tegoż przepisu powołana ustawa zezwala radzie gminy na uchwalenie tych stawek, w wysokości nie przekraczającej 4,45 zł rocznie, od budynków lub ich części związanych z udzielaniem świadczeń zdrowotnych w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, zajętych przez podmioty udzielające tych świadczeń. Należy podkreślić, że podejmując uchwały podatkowe rada gminy nie może pominąć nie tylko wskazanych wyżej przepisów ustawowych, ale także przepisów Konstytucji RP. l tak, art. 217 Konstytucji wskazuje, że nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Natomiast, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jak słusznie zatem wskazał skarżący, Rada Gminy nie miała kompetencji do ustalenia wysokość podatku od nieruchomości od budynków lub ich części "zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych", ponieważ art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, o czym była mowa wyżej, zezwala na uchwalenie wysokości stawek podatku od budynków lub ich części związanych z działalnością o określonym charakterze prowadzoną przez określone w przepisie podmioty. Rada Gminy była uprawniona jedynie do określenia wysokości podatku, natomiast ustawodawca określił jakiego przedmiotu uchwalana przez radę stawka ma dotyczyć - budynków lub ich części związanych z udzielaniem świadczeń zdrowotnych w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, zajętych przez podmioty udzielające tych świadczeń. Należy przy tym zgodzić się z Prokuratorem Rejonowym, że przedmiot opodatkowania wskazany w zaskarżonej uchwale nie jest tożsamy zakresowo z przedmiotem opodatkowania wskazanym przez ustawodawcę, wprowadzone bowiem w § 1 pkt 1 lit. d) zaskarżonej uchwały stawki dotyczą budynków lub ich części zajętych na działalność określoną w odmienny sposób niż w obowiązującym od 1 stycznia 2012 r. przepisie art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Zawarte w zaskarżonej uchwale określenie działalności, na której prowadzenie zajęte są budynki jest określeniem ustawowym lecz obowiązującym do końca 2011 r. Natomiast zaskarżona uchwała dotyczyła m. in. wysokości stawek podatku od nieruchomości na 2012 r. Zważywszy powyższe należy przyjąć, jak słusznie zauważył w złożonej skardze Prokurator, iż organ stanowiący przekroczył zakres swoich uprawnień, naruszając tym samym nie tylko przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 lit d) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ale również art. 7 Konstytucji, ponieważ przekroczył granice upoważnieni a ustawowego, określając przedmiot opodatkowania w sposób odmienny od obowiązującego ustawowo. Naruszył także przepis art. 217 Konstytucji, ponieważ to do ustawodawcy należy określenie przedmiotów opodatkowania i takiego określenia dokonał w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) w/w ustawy, natomiast Rada Gminy przedmiot opodatkowania określiła w sposób niezgodny z tym zapisem. Sąd podzielił także argumentację skarżącego, że jedynie stwierdzenie nieważności zaskarżonego zapisu uchwały pozwoli na przywrócenie stanu pełnej zgodności z prawem, mimo zmiany tegoż zapisu przez Radę Gminy uchwałą z [...] grudnia 2011 r. Obowiązująca jednak w okresie od 1 stycznia 2012 r. do momentu wejścia w życie jej zmiany, tj. 26 stycznia 2012 r. uchwała w brzmieniu sprzecznym z powyższymi przepisami nie utraciła mocy ex tunc wskutek tej zmiany, zatem niezbędne stało się rozpoznanie skargi Prokuratora. Zważywszy powyższe Sąd stwierdził, że § 1 pkt 1 lit. d) zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 7 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W myśl przepisu art. 91 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Natomiast nieważność tę powoduje każde istotne naruszenie prawa przez organ gminy. Z uwagi na opisane wyżej istotne wady części zaskarżonej uchwały, których wynikiem było stwierdzenie istotnego naruszenie prawa (zarówno przepisów ustawy jak i Konstytucji RP), Sąd był zobligowany do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w zaskarżonej części i tym samym orzekł na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji. ( - ) Joanna Wierchowicz ( - ) Barbara Rennert ( - ) Stefan Kowalczyk