I SA/Go 713/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Skupień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wierchowicz Asesor WSA Barbara Rennert Protokolant Referent Alicja Rakiej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na decyzję Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zgodności uchwały Rady Miasta i gminy nr [...] z dnia [...] r. w sprawie dofinansowania dowozów szkolnych z budżetu gminy oddala skargę. Strona skarżąca wniosła do sądu administracyjnego skargę na uchwałę z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, stwierdzającej nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej z [...] czerwca 2008 r. W sprawie został ustalony następujący stan faktyczny. Dnia [...] czerwca 2008 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej, wpłynęła uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2008 r., w sprawie dofinansowania dowozów szkolnych z budżetu gminy. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej pismem z dnia [...].06.2008 r. doręczonym w dniu [...].06.2008 r. zawiadomiło organy gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, przedmiotem którego będzie w/w uchwała oraz o terminie posiedzenia Kolegium RIO, wyznaczonym w tej sprawie na dzień [...] lipca 2008 r. W toku prowadzonego postępowania Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej ustaliło, że Rada Miejska, na sesji w dniu [...] czerwca 2008r., działając na podstawie art. 6 i art. 18 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie dofinansowania dowozów szkolnych z budżetu gminy, której przedmiotem było wyrażenie woli dofinansowania, w ramach środków posiadanych na ten cel, 100% kosztów dojazdu uczniów z domu do Zespołu Szkół z miejscowości [...]. W § 2 tej uchwały Rada postanowiła, że "dofinansowanie dotyczy uczniów niespełniających kryteriów odległości określonych w art. 17 ust. 2 ustawy o systemie oświaty". Uchwała ta wraz z jej uzasadnieniem została przekazana do RIO, jako organu nadzoru, przez organ wykonawczy gminy, przy piśmie przewodnim datowanym [...].06.2008 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., działając na podstawie art. 18 ust. l pkt l w związku z art. 11 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, art. 91 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy o samorządzie gminnym, po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego stwierdziło nieważność uchwały w całości z powodu istotnego naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - art. 17 ust. 3, w związku z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego stwierdziło, że uchwała została podjęta bez podstawy prawnej ponieważ wskazane przez Radę w podstawie prawnej uchwały przepisy, tj. : art. 18 ust. 1 i art. 6 ustawy nie stanowią ustawowego upoważnienia dla organu stanowiącego do podjęcia takiej uchwały, zwłaszcza, że wskazane przez Kolegium RIO przepisy szczególne (tu : art. 167 ust. 2, art. 174, art. 175 i art. 176 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych /Dz. U. Nr 249, póz. 2104 ze zm./, i art. 17 ust. 2 i ust. 3 ustawy o oświacie) zawierają wprost regulację prawną tej materii, czyli kwestię finansowania z budżetu gminy dowozu dzieci do szkół; przedmiotowa zaś uchwała była sprzeczną z przepisami w/w ustaw. Uchwałę doręczono Radzie w dniu 07.07.2008 r. Z zachowaniem ustawowego terminu, Rada zaskarżyła uchwałę Kolegium RIO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., żądając jej uchylenia. Zdaniem skarżącej, kwestionowana uchwałą Kolegium RIO, uchwała Rady zawiera jedynie wolę dofinansowania kosztów dojazdu uczniów, co nie było jednoznacznie z pojęciem "decyzji" o takim dofinansowaniu, innymi słowy – uchwała ta nie nosiła zmianom aktu normatywnego, gdyż do tego byłaby jeszcze potrzebna uchwała w sprawie zmiany budżetu gminy a następnie musiałby jeszcze podjąć działanie organ wykonawczy gminy, który wyłoniłby w drodze przetargu podmiot, celem zrealizowania zadania w zakresie dowozu uczniów do szkoły. Jednocześnie skarżąca wskazywała, że Rada Miejska ma prawo wyrażać wolę w każdej kwestii dotyczącej potrzeb zbiorowych mieszkańców, także w sprawie przewozów szkolnych a wolność słowa jest obowiązującym konstytucyjnie standardem demokracji. Ponadto skarżąca podniosła, że Kolegium RIO, podejmując w sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze, przekroczyło swoje kompetencje, gdyż przedmiotowa uchwała Rady nie mieści się w katalogu rzeczowej właściwości RIO jako organu nadzoru nad działalnością gminy a zawartym w art. 18 ust. 1 ustawy o RIO, stąd też funkcję nadzoru w tej sprawie winien sprawować wojewoda. Organ w udzielonej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. We wniesionej do sądu skardze podniesiono kilka zarzutów, żaden z nich nie mógł jednak zostać uwzględniony. Pierwszy zarzut dotyczył naruszenia przez Regionalną Izbę Obrachunkową art. 87 ustawy o samorządzie gminnym, wskazywał, że zakwestionowana przez Regionalną Izbę Obrachunkową uchwała Rady Miejskiej nr [...] wyrażała jedynie "wolę" dofinansowania kosztów dojazdu uczniów z miejscowości [...] do Zespołu Szkół. Zdaniem strony skarżącej aby faktycznie dofinansować dojazdy uczniów do szkoły niezbędna byłaby odrębna uchwała o zmianie budżetu, a Burmistrz musiałby wykazać wolę zlecenia zadania firmie przewozowej. Podniesione jednocześnie, że Rada Miejska ma prawo wyrażać wolę w każdej kwestii dotyczącej potrzeb zbiorowych mieszkańców także w sprawie przewozów szkolnych, a zdaniem skarżącego wolność słowa jest powszechnie obowiązującym konstytucyjnym standardem demokracji. Podniesione także, że uchwała Rady Miejskiej daje podstawę wystąpienia do parlamentarzystów o zmianę przepisów umożliwiających dofinansowanie dojazdów także tych uczniów do szkoły, którzy zamieszkują miejscowości oddalone do trzech kilometrów. Odnosząc się do kwestii dotyczącej uchwały, należy podnieść, że jest ona właśnie wyrażeniem woli organu samorządu terytorialnego. Ponadto z jej treści nie wynika wbrew twierdzeniom strony skarżącej, że dawała ona jedynie podstawę do podjęcia właściwej uchwały, gdyż z § 3 tej uchwały jednoznacznie wynika, że wykonanie uchwały powierza się burmistrzowi. Gdyby to było jedynie wyrażenie przez radę określonej intencji dotyczącej obowiązującego prawa to nie nakładano by na burmistrza obowiązki jej wykonania. Należy także zwrócić uwagę, na uzasadnienie sporządzone do tej uchwały, z którego jednoznacznie wynika, że "Podjęcie uchwały przyczyni się do wszczęcia odpowiednich czynności związanych z dofinansowaniem całkowitych kosztów biletu". Ponadto uchwała została podjęta [...] czerwca 2008 r. i miała "wejść w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia [...] września 2008 r."(§4 uchwały nr [...]), a więc z rozpoczęciem nowego roku szkolnego. Wyżej cytowane § 3, § 4 tej uchwały jednoznacznie wskazują, że jej przedmiotem było bezpośrednie uregulowanie dofinansowania dowozów szkolnych z budżetu gminy, nie zaś tylko "wyrażenie intencji". Podniesiony zarzut dotyczący ograniczenia wolności słowa, nie ma związku z tą sprawą. Przedmiotem tego postępowania, nie było ustalenie poniesienia odpowiedzialności przez stronę skarżącą, za wyrażane przez nią poglądów, ale czy podjęta uchwała jest zgodna z prawem. Ponadto art. 54 ust 1 Konstytucji Rzeczpospolitej zapewniający wolność wyrażania poglądów jest regulowany w Rozdziale II normującym wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela. Oznacza to, że organ samorządu terytorialnego nie jest przedmiotem tej regulacji. Nie można także zaakceptować poglądu, że podjęta uchwała daje podstawę do wystąpienia przez parlamentarzystów o zmianę dotychczasowych przepisów, albowiem bez żadnych ograniczeń inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom – art. 118 ust 1 Konstytucji RP. Ostatni podniesiony w skardze zarzut dotyczył naruszenia przez Regionalną Izbę Obrachunkową regulacji art. 18 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 11 ust.1 pkt. 4 ustawy z dnia 1 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. Podniesiono, że zakwestionowana uchwała miała jedynie "wyrażać wolę" a nie dokonywać jakichkolwiek ustaleń dotyczących zasad dotowania. Ponadto strona skarżąca stwierdziła, że dofinansowanie przewozów szkolnych nie odbywa się przez udzielenie dotacji lecz zamówienie fakturowanej usługi. W dalszej części uzasadnienia skargi (str.4) przyznano, ze dopiero "uchwała zabezpieczająca środki naruszałaby prawo i podlegała nadzorowi Izby". Z koncepcją, że podjęta uchwała nie miała wywoływać żadnych skutków finansowych, nie można się było zgodzić, na co wskazano w pierwszej części uzasadnienia. A sama strona skarżąca przyznała, że uchwała wywołująca skutki finansowe, byłaby sprzeczna z prawem i podlegałaby kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej. Wyrażony przez stronę pogląd jest również sprzeczny z zachowaniem Burmistrza, który w piśmie z [...] czerwca 2008 r. działając na podstawie art. 90 ust 2 z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesłał do Regionalnej Izby Obrachunkowej także uchwałę nr [...]. Podzielić należy także, zaprezentowany przez Regionalną Izbę Obrachunkową pogląd, że w tej sprawie miała zastosowanie regulacja art. 11 ust 1 pkt. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, na mocy której do kompetencji regionalnej izby obrachunkowej w ramach ich działalności nadzorczej należą uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Dofinansowanie dowozu dzieci do szkół, które było przedmiotem zakwestionowanej uchwały Rady było dotacją ze środków publicznych. Instytucja dotacji uregulowana jest w art. 160 ust 2 pkt. 1 lit d, art. 131 ust 1 i art.176 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249 poz.2104 ze zm.). Powyższe regulacje wskazują, że zastosowanie miała regulacja art. 11 ust 1 pkt. 4 ustawy o RIO. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej prawidłowo stwierdziło, że podjęta przez Radę Miasta i Gminy uchwała została podjęta bez podstawy prawnej albowiem regulacje na których się opierała tj. art. 6, 18 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, mają charakter przepisów ogólnych, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia uchwały określającej zasady dofinansowania dowozów szkolnych z budżetu gminy uczniom niespełniającym kryteriów odległości wskazanych w art. 17 ust 2 ustawy z dnia 07 września 1991 r.- o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 256 poz. 2572 ze zm.). Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić. Sędzia WSA J.Wierchowicz Sędzia WSA D.Skupień Asesor WSA B.Rennert