I SA/Go 92/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Niedzielski Asesor WSA Damian Bronowicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A.M. i S.M. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia wysokości opłaty manipulacyjnej i opłaty za czynności egzekucyjne 1. Uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] r. nr [...], w całości. 2. Zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz A.M. i S.M., solidarnie, kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] stycznia 2022 r. A.M. i S.M., reprezentowani przez adwokata A.J., wnieśli skargę na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej: organ nadzoru) z dnia [...] grudnia 2021 r. w przedmiocie ograniczenia wysokości opłaty manipulacyjnej i opłaty za czynności egzekucyjne. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika następujący stan sprawy: Naczelnik Urzędu Skarbowego (dalej: organ egzekucyjny) na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] grudnia 2009 r. prowadził postępowanie egzekucyjne z majątku skarżących. W jego toku zajął: wierzytelności z rachunku bankowego skarżących w Banku [...] oraz ich świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego skarżącego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział (dalej: ZUS). W dalszej kolejności zawiadomieniami z [...] września 2012 r. zajęto nieruchomość stanowiącą własność skarżących, a położoną w [...], zaś zawiadomieniem z [...] września 2014 r. wierzytelności przysługującej S.M. od Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Zajęto również przysługujące skarżącym własnościowe prawo do lokalu położonego w [...]. Następnie zajęto rachunki bankowe skarżącego w [...] oraz w [...]. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. organ egzekucyjny, działając na podstawie art. 13 § 3 ustawy z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1553; dalej: ustawa zmieniająca), zawiadomił skarżących o "ograniczeniu kwoty opłaty manipulacyjnej i opłaty za czynność egzekucją powstałą w toku egzekucji prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] grudnia 2009 r.". Zawiadomienie zostało doręczone pełnomocnikowi Skarżących 27 sierpnia 2021 r. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżących wniósł o wydanie postanowienia w sprawie wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z [...] października 2021 r. organ egzekucyjny orzekł o ograniczeniu wysokości opłaty manipulacyjnej i opłaty za czynności egzekucyjne powstałych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], do kwot opłaconych przed 20 lutego 2021 r. Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi Strony w dniu 2 listopada 2021 r. W wyniku złożonego przez skarżących zażalenia, zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. organ nadzoru utrzymał w mocy ww. postanowienie organu egzekucyjnego. W motywach rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że ustawą z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 20 lutego 2021 r., ustawodawca zmienił zasady i tryb naliczania opłat egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Potrzeba zmiany ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, ze zm.; dalej: u.p.e.a.), w części dotyczącej kosztów egzekucyjnych wynikła z wydanego w dniu 28 czerwca 2016 r. wyroku sygn. akt SK 31/14, w którym Trybunał Konstytucyjny uznał niektóre dotychczasowe zasady naliczania opłat egzekucyjnych za niezgodne z Konstytucją. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wysokość opłaty manipulacyjnej i kosztów egzekucyjnych została ustalona na podstawie art. 64 § 1 i 5 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 lutego 2021 r.). Podał, że kwota opłaty manipulacyjnej wyniosła 4.597,71 zł, zaś łączna kwota opłaty za czynności egzekucyjne to 49.697,87 zł. Jednocześnie zaznaczył, że zostały one w całości wyegzekwowane przed 20 lutego 2021 r., stąd nie ma podstaw prawnych do ich zmniejszenia. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skarżący, zarzucili: 1. Obrazę art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 9, art. 10, art. 32, art. 33 § 2, art. 40 § 2, 61a § 1-2, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 101 § 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 K.p.a. w zw. z art. 18, art. 59 § 1 pkt 2, 3, 7, 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w zw. z art. 70 § 4, art. 59 § 1 pkt 9 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. 2. Błędy w ustaleniach faktycznych przyjęte za podstawę skarżonego rozstrzygnięcia wskutek zupełnie dowolnego ustalenia, jakoby postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. toczy się w dalszym ciągu, pomimo że przedmiotowe postępowanie egzekucyjne umorzyło się z mocy samego prawa przed nowelizacją przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnymi w administracji, a tym samym trwanie w błędnym przekonaniu o skutecznym podejmowaniu przez organ egzekucyjny środków egzekucyjnych oraz wszelkich pozostałych czynności procesowych w zakresie ww. tytułu wykonawczego, co powoduje oczywistą bezzasadność naliczania "kosztów". 3. Rażącą obrazę przepisów o postępowaniu poprzez uznanie, że za bezskuteczne czynności egzekucyjne należą się koszty egzekucyjne. 4. Błędy w ustaleniach faktycznych przyjęte za podstawę skarżonego rozstrzygnięcia polegające na uznaniu, że tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. spełnia wymóg prawidłowego określenia egzekwowanego obowiązku, który zgodnie z treścią decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. zobowiązanie podatkowe w podatku od osób fizycznych za 2007 r. określone zostało na kwotę 385.900 zł, a nie jak wynika z ww. tytułu na kwotę 381.007 zł. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności obu zaskarżanych postanowień w całości, rozpoznanie sprawy na zasadach ogólnych z pominięciem trybu uproszczonego, na który skarżący nie wyrażają zgody oraz o przeprowadzenie zawnioskowanych dowodów. W odpowiedzi na skargę DIAS podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wobec faktu, iż przedmiotem zaskarżenia było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, Sąd, pomimo żądania skierowania sprawy na rozprawę, rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2022 r., poz. 329., dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu sprawy w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie naruszało prawo, lecz z innych przyczyn niż wskazane w skardze. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że nie mogły być skuteczne zarzuty kwestionujące legalność postępowania egzekucyjnego. Sąd podziela stanowisko przyjmowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o tym, że jakkolwiek zobowiązany nie może ponosić kosztów egzekucyjnych, jeżeli wszczęcie i prowadzenie egzekucji nie było zgodne z prawem, to czynienie ustaleń dotyczących prawidłowości wszczęcia i prowadzenia egzekucji nie winno nastąpić w ramach postępowania w sprawie kosztów egzekucyjnych. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przyznaje zobowiązanemu wiele środków (np. zarzuty, skarga na czynności egzekucyjne, wnioskowanie o wyłączenie spod egzekucji, o umorzenie postępowania egzekucyjnego), których uruchomienie może doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w ww. zakresie (zob. m. in. wyrok NSA z 11.06.2010 r. II FSK 167/09, zob. również R. Talaga [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2021, uw. 3 do art. 64c str. 491-492). Tym samym badanie legalności egzekucji wykraczało poza granice kognicji zarówno organów orzekających jak i tutejszego Sądu. Podstawę normatywną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 20 lutego 2021 r. Uregulowała ona sytuację prawną dotyczącą zasad ustalania przez organ egzekucyjny kosztów postępowania egzekucyjnego i ponoszenia tych kosztów przez strony postępowania, co stanowiło konsekwencję wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. W orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej z art. 64 § 6 u.p.e.a. powoduje, że w pewnych warunkach następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego, a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy podmiotu obciążonego kosztami, stają się jedynie sankcją pieniężną. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą, chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] zostało wszczęte [...] stycznia 2010 r. i nie zostało zakończone. Zatem w postępowaniu tym zastosowanie mają przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu sprzed nowelizacji, tj. do dnia 19 lutego 2021 r. oraz przepisy ustawy zmieniającej, określające ograniczenia poboru należności z tytułu kosztów egzekucyjnych naliczonych na podstawie przepisów obowiązujących przed zmianą. Zasadniczym problemem rozpatrywanym na kanwie niniejszej sprawy jest jednak to, że w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem ani organ nadzoru ani organ egzekucyjny nie wydali orzeczeń, do których zobowiązywał ich art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej, na wniosek zobowiązanego lub wierzyciela złożony w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, o którym mowa odpowiednio w ust. 1 i 2, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie wysokości opłat, o których mowa w art. 7-9. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym wszczętym i niezakończonym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz art. 7-11. W art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawodawca określił, że niewyegzekwowaną lub niezapłaconą przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy opłatę manipulacyjną naliczoną w egzekucji należności pieniężnej objętej każdym tytułem wykonawczym w wysokości wyższej niż 100 zł na podstawie art. 64 § 6 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, pobiera się w wysokości 100 zł. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 3 ustawy zmieniającej, nie pobiera się opłaty, o której mowa w ust. 1, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy opłata ta została wyegzekwowana lub zapłacona w wysokości nie niższej niż 100 zł. Ponadto w art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi, że niewyegzekwowaną lub niezapłaconą przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy opłatę za czynności egzekucyjne naliczoną w egzekucji należności pieniężnej w wysokości wyższej niż 40 000 zł, oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, na podstawie art. 64 § 1 pkt 1-5, 7 i 11 oraz § 1a i 5 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, pobiera się w wysokości 40 000 zł. Zgodnie z normą art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy opłata, o której mowa w ust. 1, została częściowo wyegzekwowana lub zapłacona w wysokości niższej niż 40 000 zł, opłatę pobiera się w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą 40 000 zł a kwotą opłaty wyegzekwowanej lub zapłaconej. Z kolei na mocy art. 8 ust. 3 ustawy zmieniającej nie pobiera się opłaty, o której mowa w ust. 1, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy opłata ta została wyegzekwowana lub zapłacona w wysokości nie niższej niż 40 000 zł. Z brzmienia powyższych przepisów wynika, że wyznaczają one górną granicę poboru zarówno opłaty manipulacyjnej, jak i opłaty za czynności egzekucyjne. Regulacja art. 7 ust. 3, jak i art. 8 ust. 3 ustawy zmieniającej wprowadza zasadę, że w sytuacji, gdy opłata została wyegzekwowana lub zapłacona w wysokości nie niższej niż 100 zł dla opłaty manipulacyjnej oraz nie niższej niż 40 000 zł dla opłat za czynności egzekucyjne, to nie pobiera się ww. opłat ponad tę kwotę. W rozpoznawanej sprawie ani organ egzekucyjny, a w ślad za nim organ nadzoru, nie określili w zaskarżonym postanowieniu wysokości ww. kosztów, do czego byli zobowiązani na podstawie ww. przepisów ustawy zmieniającej. Tymczasem z brzmienia art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej wynikało, że obowiązkiem organu egzekucyjnego było wydanie postanowienia "w sprawie wysokości opłat", co już wskazuje, że organ egzekucyjny musi je określić kwotowo. Co więcej, musi w postanowieniu wydawanym na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej, uzasadnić wartość pobranych kosztów. Dwuinstancyjność postępowania nakazuje rozpoznać sprawę w tym samym zakresie organowi nadzoru. Wydane na podstawie ww. przepisu postanowienie ma służyć uzasadnieniu wartości kosztów egzekucyjnych, a w dalszej kolejności również dać możliwość ich sądowej kontroli. Poprzez orzeczenie o ograniczeniu kosztów do wysokości już pobranych kwot opłat za czynności egzekucyjne i opłat manipulacyjnych z jednoczesnym uznaniem, że wobec treści przepisów ustawy zmieniającej nie podlegają one zmniejszeniu, organy w istocie odebrały skarżącym możliwość weryfikacji legalności pobrania od nich kosztów egzekucyjnych. Organy w uzasadnieniach swoich postanowień podały jedynie wysokość kosztów, które pobrano w postępowaniu egzekucyjnym. Ustaliły, że wyegzekwowano opłaty manipulacyjne w wysokości 4.597,71 zł oraz opłaty za czynności egzekucyjne w łącznej wysokości 49.697,87 zł. Prawidłowości ustalenia kwot kosztów nie badano. Wydane orzeczenia organów obu instancji pozbawiały więc skarżących możliwości kwestionowania wysokości pobranych opłat, tylko z tej przyczyny, że zostały one przez wyegzekwowane przed wejściem w życie nowelizacji u.p.e.a. W ocenie Sądu, wydane postanowienie nie znajduje podstawy normatywnej w przepisach ustawy zmieniającej, gdyż ona nakazywała wydania postanowienia w sprawie wysokości kosztów. Organy, nie uzasadniając zasadności pobrania kosztów egzekucyjnych w wyegzekwowanych od skarżących kwotach, uchyliły się również od oceny zasadności wartości opłat. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że w ustawie zmieniającej ustawodawca ograniczył wysokość opłaty manipulacyjnej do kwoty 100 zł, zaś opłaty egzekucyjnej do kwoty 40 000 zł. W rozpoznawanej sprawie organ wyegzekwował ww. opłaty w wysokości przekraczającej ustawowe limity, orzekając o ich wysokościach. W rozpoznawanej sprawie od skarżących pobrano opłaty w kwotach wyższych od obowiązujących obecnie, a w przypadku opłaty manipulacyjnej kwotę kilkudziesięciokrotnie wyższą. Co wymaga podkreślenia, a o czym była już mowa, obecnie obowiązujące limity kwotowe uwzględniają wskazania płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14, w którym uznano za niezgodną z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP wcześniejszą konstrukcję, która nie przewidywała m. in. maksymalnych wysokości opłaty manipulacyjnej ani możliwości obniżenia opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych lub praw majątkowych (innych niż wynagrodzenie za pracę oraz świadczenie z ubezpieczenia społecznego). W rozpoznawanej sprawie natomiast postawę normatywną dla pobrania już wyegzekwowanych kwot stanowiły przepisy u.p.e.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, czyli regulacje uznane za niekonstytucyjne ww. wyrokiem TK. W tym kontekście istotne jest, że wyrok ten nie derogował podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjny na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) z zastosowaniem procentowe (stosunkowego) sposobu obliczania opłat w odniesieniu do kwoty egzekwowany należności. W orzecznictwie wskazywano, że stosowanie stawek stosunkowych (procentowych) nie może jednak prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu. Na gruncie przepisów sprzed nowelizacji przyjmowano, że dopóki jednak nie zostanie on wyznaczony przez ustawodawcę, organy egzekucji powinny uwzględniać realia rozstrzyganej sprawy i określić wysokość kosztów egzekucyjnych bez naruszeń standardów konstytucyjnych. Wskazywano na konieczność rezygnacji z pobierania takich opłat w celu jednolitego ustalania ich maksymalnej wysokości przy każdorazowym pobieraniu opłaty manipulacyjnej, z uwzględnieniem zobiektywizowanych kryteriów i wzorców konstytucyjnych (por. wyr. NSA z 08.01.2019 r., II FSK 2576/18, z 18.09.2019 r., II FSK 3238/17). Ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych muszą bowiem przystawać do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, a jeśli nie, dopuszczalne pozostaje ich miarkowanie z uwzględnieniem zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji (por. wyr. NSA 10.1.2020 r. II FSK 869/18). Skoro, jak wskazano, w sprawie skarżących koszty pobrano na podstawie przepisów wcześniejszych, obowiązkiem organów pozostaje uzasadnienie ich wysokości, a wręcz weryfikacja pod kątem wskazań płynących z wyroku TK. Nie stoi temu na przeszkodzie, że procesową podstawą orzeczenia o kosztach stanowił art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej. Na konieczność oceny zasadności już pobranych kosztów wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki: WSA w Poznaniu z 13.01.2022 r. I SA/Po 725/21, WSA w Krakowie z 09.03.2022 r. I SA/Kr 110/22, WSA w Szczecinie z 04.11.2021 r. I SA/Sz 648/21). Sumując: w ocenie Sądu wydane w sprawie postanowienie nie spełnia wymogów ustawy zmieniającej i nie określa pobieranych kwot opłaty manipulacyjnej i opłat za czynności egzekucyjne oraz nie uzasadnia ich wysokości zgodnie z wskazaniami płynącymi z wyroku TK. Obowiązkiem organu pozostaje więc orzeczenie o kwotach kosztów oraz ich uzasadnienie, co organ egzekucyjny uczyni przy ponownym rozpoznaniu sprawy, kierując się uwagami poczynionymi w niniejszym uzasadnieniu. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. również postanowienie organu I instancji, w całości (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona na rzecz skarżących kwota stanowi równowartość pobranego wpisu oraz wynagrodzenia pełnomocnika ustalonego na podstawie § 14 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Sąd nie uwzględnił żądania zasądzenia kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w wyższych kwotach, ponieważ o uchyleniu postanowień zdecydowały względy inne niż podnoszone w ramach podstaw odwoławczych. Sąd nie uwzględnił jednocześnie żądania zwrotu kosztów związanych z wysyłaniem korespondencji, ponieważ wobec możliwości składania skarg środkami komunikacji elektronicznej, koszty te nie mogą być uznane za niezbędne do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.).