I SAB/Go 1/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Skowrońska – Pastuszko (spr.) Sędzia WSA Barbara Rennert Protokolant Referent Alicja Rakiej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2009 r. sprawy ze skargi TF S.A. na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w przedmiocie załatwienia zażalenia na postanowienie dotyczące zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oddala skargę TF S.A., zwane TF, skarżąca lub Spółka w dniu [...] marca 2008 r. wniosło skargę na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej polegającą na niezałatwieniu zażalenia na postanowienie dotyczące zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z dnia 16 września 2008 r. (sygn. akt I SAB/Go 4/08) wyżej wymieniona skarga została przez tut. Sąd odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.), zwanej P.p.s.a. Sąd stwierdził wówczas, że nastąpiło uchybienie 30-dniowego terminu do wniesienia skargi. Na skutek skargi kasacyjnej Spółki, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 marca 2009 r. (sygn. akt II FSK 2020/08) uchylił zaskarżone postanowienie w całości wyrażając pogląd , że ustawowy termin wniesienia skargi określony w art. 53 § 1 P.p.s.a. nie dotyczy skargi na bezczynność. W skardze na bezczynność TF podniosło, że przez okres ponad dziesięciu miesięcy nie zostało rozpatrzone przez Dyrektora Izby Skarbowej zażalenie na wydane w dniu [...] kwietnia 2007 r. postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu skarżąca Spółka zarzuciła, że organ odwoławczy w zawiadomieniach o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy podaje powody, które nie mają jej zdaniem żadnego związku z podstawową dla tej sprawy kwestią dotyczącą tego, czy postępowanie egzekucyjne objęte przedmiotowymi tytułami wykonawczymi toczyło się w dacie wydania aktualizacji tytułów wykonawczych , tj. w dniu [...] kwietnia 2005 r. W związku z powyższym strona skarżąca wnosiła o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Skarbowej oraz o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy. Podała dodatkowo, że konsekwencją niewydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy jest pozbawienie podatnika prawa do kontroli sądowej rozstrzygnięcia administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, u podstaw skargi na bezczynność legły następujące okoliczności faktyczne: W dniu [...] kwietnia 2005 r. , w związku z rozrachowaniami dokonanymi przez wierzyciela w dniu [...] kwietnia 2005 r., zostały wystawione zaktualizowane tytuły wykonawcze nr [...] oraz [...], które doręczono Spółce w dniu 22 kwietnia 2005 r. TF złożyło w dniu [...] kwietnia 2005 r. zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji na podstawie wyżej wymienionych tytułów. W związku ze zgłoszeniem zarzutów zostało też przeprowadzone postępowanie dotyczące stanowiska wierzyciela – w dniu [...] maja 2005 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego wydał w tym przedmiocie postanowienie nr [...], które po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanego zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...]. Następnie Naczelnik Urzędu Skarbowego wydał w dniu [...] lutego 2006 r. postanowienie o odmowie uznania zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji. Postanowienie to, na skutek zażalenia strony, postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] marca 2007 r. zostało uchylone a sprawę zarzutów przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Naczelnik Urzędu Skarbowego rozpatrzył ponownie zarzuty dłużnika i odmówił ich uznania postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., wydanym na podstawie art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa) oraz art. 18, art. 33 pkt 1 i 10 oraz art. 34 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej u.p.e.a. Na powyższe postanowienie Spółka w dniu [...] maja 2007 r. wniosła zażalenie zarzucając po pierwsze, że w dniu wydania tytułów wykonawczych (ich aktualizacji) nie toczyło się w stosunku do skarżącej żadne postępowanie egzekucyjne bowiem całość kwot objętych pierwotnymi tytułami wykonawczymi została zapłacona w dniu [...] października 2000r. a po drugie, że nieprawdziwe są twierdzenia organu pierwszej instancji, iż w chwili obecnej (na dzień [...] kwietnia 2007 r.) zobowiązania podatkowe TF są określone decyzjami Izby Skarbowej z dnia [...] grudnia 2000 r. Przy piśmie z dnia [...] maja 2007 r. organ pierwszej instancji przekazał zażalenie wraz z aktami sprawy Dyrektorowi Izby Skarbowej. Organ drugiej instancji, działając na podstawie art. 36 § 1 i 2 Kpa zawiadamiał następnie skarżącą, że jej zażalenie nie zostanie załatwione w przewidzianym przepisami terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Były to kolejne zawiadomienia wydane z datą: [...] maja 2007r., [...] lipca 2007r., [...] lipca 2007r., [...] września 2007r., [...] grudnia 2007r. oraz [...] stycznia 2008r. Jako przyczyny przedłużenia terminu załatwienia sprawy organ wskazywał najczęściej konieczność zapoznania się i przeanalizowania określonych materiałów dodatkowych dotyczących sprawy bądź z nią związanych , przy czym były to m.in. zapadające w tym czasie orzeczenia sądów administracyjnych pierwszej i drugiej instancji, które przedkładała także skarżąca w uzupełnieniu swojego zażalenia, wnosząc o włączenie ich do akt sprawy. W trakcie postępowania zażaleniowego Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia jego decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podatkowych Izby Skarbowej z dnia [...] grudnia 2000 r., co organ także uznał za przyczynę uzasadniającą "przedłużenie" terminu załatwienia sprawy zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji. Określając nowe terminy załatwienia sprawy organ odwoławczy wskazywał albo datę ( np. [...] lipca 2007 r. w zawiadomieniu z dnia 5 lipca 2007r. czy też [...] stycznia 2008 r. w zawiadomieniu z dnia 18 grudnia 2007r.), albo też termin ten określał w ten sposób, że wskazywał, iż załatwienie sprawy nastąpi przed upływem trzydziestu dni od wpływu do organu konkretnego orzeczenia sądu administracyjnego czy orzeczenia Ministra Finansów (tak w zawiadomieniach z [...] maja 2007r., [...] lipca 2007r., [...] września 2007r. oraz [...] stycznia 2008r.). Skarżąca Spółka w trybie art. 37 § 1 Kpa dwukrotnie wystąpiła do Ministra Finansów jako organu wyższego stopnia z zażaleniem na niezałatwienie sprawy. Postanowieniami z dnia [...] września 2007 r. nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] organ ten uznał zażalenia za niezasadne. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wnosząc o oddalenie skargi przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania a ustosunkowując się do zarzutów skargi zaprezentował stanowisko, że przedwczesne byłoby rozstrzyganie w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji, przed wyjaśnieniem kwestii dotyczących wymiaru podatku, w tym w szczególności funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji stanowiących podstawę tej egzekucji. Organ wskazał też, że obecnie toczą się przed nim wznowione na wniosek skarżącej Spółki postępowania w sprawie stanowiska wierzyciela odnośnie zarzutów na postępowanie egzekucyjne. Na rozprawie w dniu 12 maja 2009 r. reprezentujący skarżącą Prezes Zarządu M.I. podniósł dodatkowo, że organ może przedłużyć termin załatwienia sprawy tylko w sytuacjach wyjątkowych, wtedy gdy jest zobowiązany do dokonania jakiejś czynności, a nie w sytuacji oczekiwania na działania innych organów. Zdaniem strony skarżącej wyznaczenie nowego terminu powinno przy tym polegać na podaniu nowej daty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. możliwe jest wniesienie skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w tej ustawie. Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie – możliwe jest zaskarżenie niejako samego zachowania się organu administracji. Uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 P.p.s.a., oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest , że postępowanie toczy się długi czas, a jego początek wyznaczyło wniesienie przez skarżącą Spółkę ([...] maja 2007 r.) zażalenia na postanowienie o odmowie uznania zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżąca za bezczynność organu drugiej instancji uznaje niewydanie przez ten organ postanowienia kończącego postępowanie w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Jak podkreślono w skardze konsekwencją niewydania przedmiotowego rozstrzygnięcia jest pozbawienie podatnika prawa do kontroli sądowej tego orzeczenia. Stwierdzić jednak trzeba, że powyższe okoliczności nie stanowią same w sobie przesłanek do uznania, że występuje bezczynność organu w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na gruncie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przyjmuje się bowiem, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ ten nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji , postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (zob. T.Woś, H.Knyszak-Molczyk, M.Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz – Warszawa 2005 , s.86). Można też wskazać za wymienionymi komentatorami, iż skarga na bezczynność stanowi nie tylko środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej, ale i ważny element zapewniający prawidłową wykładnię przepisów materialnego prawa administracyjnego, określających formy działania tych organów. Podkreślenia przy tym wymaga, że przy ocenie wystąpienia tzw. bezczynności organu administracji publicznej, istotnego znaczenia nabiera kwestia terminów przewidzianych na załatwienie sprawy. Ugruntowany jest bowiem pogląd, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu egzekucyjnym w administracji określają przepisy art. 35 Kpa, który ma zastosowanie do tego postępowania przez odesłanie zawarte w art. 18 u.p.e.a. Na tej podstawie można mówić o tzw. terminach podstawowych, jak też terminach przedłużonych. Zgodnie z art. 35 Kpa w pierwszej kategorii można wyróżnić następujące terminy załatwienia sprawy: 1) bez zbędnej zwłoki ( § 1 i 2) - gdy rozpatrzenie sprawy może nastąpić na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ; 2) nie później niż w ciągu miesiąca (§ 3) – termin traktowany jako termin zasadniczy przy załatwianiu sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego; 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy ( § 3 ) – w sprawie szczególnie skomplikowanej oraz 4) w ciągu miesiąca od dnia otrzymania środka zaskarżenia – na etapie postępowania odwoławczego. Z kolei w myśl art. 36 Kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 tej ustawy , podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. O tym, że również terminy ustalone w trybie art. 36 Kpa są terminami przewidzianymi do załatwiania spraw, świadczy chociażby art. 37 § 1 Kpa przewidujący środek prawny w postaci zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia, który służy stronie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 Kpa. Reasumując należy stwierdzić, że dopiero przekroczenie terminów ustalonych zgodnie z przepisami Kpa, tzn. tych przedłużonych stosownie do art. 36 § 1 tej ustawy, oznacza stan bezczynności, która może zostać skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Przechodząc od powyższych rozważań na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że Dyrektor Izby Skarbowej kilkakrotnie i z zachowaniem ciągłości zawiadamiał skarżącą Spółkę o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazując w każdym przypadku nowy termin załatwienia sprawy. Na dzień złożenia skargi ([...] marca 2008 r.) aktualne było zawiadomienie z dnia [...] stycznia 2008 r., w którym organ odwoławczy wskazał nowy termin załatwienia sprawy w ten sposób , że podał, iż nastąpi to "przed upływem trzydziestu dni od daty wpływu do Izby Skarbowej ostatecznej decyzji Ministra Finansów kończącej postępowanie dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2002 r." Reprezentant skarżącej Spółki na rozprawie przed Sądem oponował przeciwko takiemu wskazaniu nowego terminu twierdząc, że musi to być oznaczona data. Sąd rozpoznający skargę nie podziela takiego stanowiska, bowiem opowiada się za poglądem, że nie tylko przez oznaczenie konkretnej daty może nastąpić wypełnienie przez organ administracji publicznej obowiązku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, jak stanowi art. 36 § 1 Kpa. W ocenie Sądu również przez wskazanie zdarzenia, które wprawdzie ma charakter zdarzenia przyszłego, ale nie ma cechy zdarzenia niepewnego, może dojść do wskazania terminu w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu Kpa. Podanie takich konkretnych okoliczności zdaniem Sądu stanowi wystarczające wypełnienie obowiązku wskazania nowego terminu w ramach instytucji przedłużania terminu załatwienia sprawy. Sąd nie uznaje także za zasadny zarzut skargi co do nieistnienia przyczyn zwłoki w załatwieniu przedmiotowego zażalenia przez Dyrektora Izby Skarbowej. Strona skarżąca podkreślała brak związku ze sprawą podawanych przez organ powodów, ale według Sądu nie można przyznać jej racji w tej mierze, ponieważ organ słusznie upatrywał takiego związku w uprzednim wyjaśnieniu kwestii dotyczących wymiaru podatku, co w szczególności oznaczało możliwość ustaleń co do pozostawania w obrocie prawnym decyzji stanowiących podstawę egzekucji , czyli decyzji Izby Skarbowej z dnia [...] grudnia 2000 r. Strona skarżąca w swoim zażaleniu z dnia [...] maja 2007 r. sama też ten związek eksponowała formułując drugi z zarzutów, w którym podnosiła, że nieprawdziwe są twierdzenia organu egzekucyjnego pierwszej instancji o tym , że zobowiązania podatkowe Spółki TF, których egzekucja dotyczy, są określone decyzjami Izby Skarbowej z dnia [...] grudnia 2000 r. Z sobie tylko wiadomych powodów Spółka wycofała się z tego zarzutu po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej pisma z dnia [...] marca 2008 r. W zaistniałej sytuacji przyjąć zatem należało, iż w sprawie nie zachodził stan bezczynności organu uzasadniający uwzględnienie przez Sąd skargi i wydanie na podstawie art. 149 P.p.s.a. orzeczenia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie postanowienia w przedmiocie zarzutów Spółki w sprawie prowadzenia egzekucji na podstawie tytułów wykonawczych zaktualizowanych [...] kwietnia 2005 r. Wskazać przy tym trzeba , iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie limitują w żadnym zakresie ilości, dokonywanych w trybie art. 36 tej ustawy, przedłużeń terminu załatwienia sprawy. Jedynymi warunkami formalnymi takiego przedłużenia są bowiem w myśl omawianego przepisu: podanie przyczyny zwłoki oraz wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy. Na podstawie tego, co wyżej wskazano Sąd uznał , że Dyrektor Izby Skarbowej w swoim postępowaniu powyższych warunków dochował. Pobocznie można wskazać także, że wprawdzie obecne postępowanie przed Sądem nie dotyczy kontroli załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia z art. 37 § 1 Kpa, bowiem był to jedynie element badania dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność ( uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia – art. 52 § 1 P.p.s.a.), faktem jest jednak, że Minister Finansów w swoich postanowieniach z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz z dnia [...] stycznia 2008 r. orzekł o niezasadności zażaleń Spółki na niezałatwienie sprawy w terminie. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ( - ) Barbara Rennert ( - ) Jacek Niedzielski ( - ) Krystyna Skowrońska-Pastuszko