II SA/Go 1/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2008r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej [...] na rzecz skarżącej [...] kwotę 240 zł ( słownie: dwieście czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. A.A. wnioskiem z [...] skierowanym do Szefa Służby Celnej, zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w R. z [...]. Mocą tej decyzji Dyrektor Izby Celnej w R. określił A.A. z dniem 1 maja 2002r. miejsce pełnienia służby w Izbie Celnej w R. w wieloosobowym stanowisku ds. audytu i przeniósł na stanowisko służbowe inspektora celnego. Podstawą wniosku było stwierdzenie, iż decyzja z [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W uzasadnieniu wniosku A.A. wskazała, że decyzja z [...] wydana została na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z 20 marca 2002r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2002r. Nr 41, poz. 365 – zwanej dalej ustawą). Przepis ten stanowi m.in. , że "w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy dyrektor izby celniej określi miejsce pełnienia służby lub pracy w izbie celnej lub urzędzie celnym. W zakresie dotyczącym stosunku służbowego lub pracy stosuje się dotychczasowe warunki, z wyłączeniem sytuacji, gdy w tworzonej izbie celnej lub urzędzie celnym nie ma wolnego stanowiska odpowiadającego dotychczas zajmowanemu". W ocenie wnioskodawczyni powołany przepis jest przepisem szczególnym, mającym pierwszeństwo przed ogólnymi przepisami ustawy z 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 1999r. Nr 72, poz. 802 ze zm. – zwanej dalej u.S.C). Powołanie zatem w podstawie prawnej decyzji z [...] przepisu art. 21 ust. 1 i 2 u.S.C stanowi rażące naruszenie prawa – przez błędne zastosowanie przepisu, który w sprawie nie miał zastosowania. Organ nie uzasadnił także z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, dlaczego i w jakim zakresie zastosował przepis art. 21 ust. 1 i 2 u.S.C. A.A. wskazała ponadto, że Dyrektor Izby Celnej w R. dokonał niedozwolonej rozszerzającej wykładni przepisu o charakterze przepisu wyjątkowego, co jednoznacznie podkreśla się w utrwalonym orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie tj. przepisu szczególnego art. 33 ust. 1 ustawy, przez zastosowanie jego dyspozycji do stanu faktycznego tym przepisem nieobjętym. Pomimo wadliwego uzasadnienia decyzji wiadomo bowiem, że pretekstem do zmiany stanowiska służbowego wnioskodawczyni i obniżenia uposażenia stał się brak wykształcenia wyższego. Niezależnie od powyższego A.A. podkreśliła, że przepisy rozporządzeń Ministra Finansów określających wymagania w zakresie wykształcenia funkcjonariuszy celnych mają charakter dyspozytywny w stanach faktycznych objętych dyspozycją § 11 rozporządzenia Ministra Finansów z 30 marca 2000r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz.U. z 2000r. Nr 25, poz. 301 ze zm.). Wnioskodawczyni wskazała, że w dacie mianowania jej do służby na stanowisko naczelnika działu przez Prezesa GUC (1.06.2000r.) nie legitymowała się wykształceniem wyższym, mimo że odnośne przepisy w/w rozporządzeń były dokładnie takie same zarówno wówczas, jak i w dniu wydania decyzji z [...] Postanowieniem z [...] Szef Służby Celnej przekazał według właściwości Dyrektorowi Izby Celnej w R. w/w wniosek A.A.. Dyrektor Izby Celnej w R. decyzją z [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że w maju 2002r. w oparciu o ustawę nastąpiła reorganizacja administracji celnej. Na mocy art. 6 ust. 1 ustawy dotychczasowe urzędy celne utworzone na podstawie art. 284 § 3 Kodeksu celnego stały się z mocy prawa izbami celnymi, urzędami obsługującymi organ administracji rządowej w sprawach celnych – dyrektora izby celnej. Pracownicy i funkcjonariusze celni, pełniący służbę w dotychczasowych urzędach utworzonych na podstawie art. 284 § 3 Kodeksu celnego, stali się odpowiednio pracownikami lub funkcjonariuszami służb celnych, z tym, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy dyrektor izby celnej miał określić miejsce pełnienia służby lub pracy w izbie celnej lub urzędzie celnym. Z dniem 1 maja 2002r. w wyniku przekształceń w administracji celnej powstała Izba Celna w R. z nową strukturą organizacyjną (przestał istnieć m.in. Dział Finansowy, a został utworzony Wydział Finansowo-Księgowy). Organ wyjaśnił, że jednocześnie na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z 19 kwietnia 2002r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz.U. z 2002r. Nr 43, poz. 394), określono stanowiska służbowe funkcjonariuszy celnych oraz kwalifikacje w zakresie wykształcenia i praktyki zawodowej, jakim powinni odpowiadać funkcjonariusze celni na tych stanowiskach. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do w/w rozporządzenia dla stanowiska naczelnika wydziału przewidziano wymagane kwalifikacje : wykształcenie wyższe (tytuł magistra lub równorzędne) oraz 5 lat pracy lub służby. Organ podkreślił, że na dzień 1 maja 2002r. A.A. nie spełniała kryterium wykształcenia, nie legitymowała się wyższym wykształceniem. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił ponadto, że w myśl art. 21 u.S.C w razie reorganizacji urzędu, funkcjonariusza celnego można przenieść na inne równorzędne lub niższe stanowisko służbowe w tym urzędzie, odpowiadające jego kwalifikacjom, jeżeli nie jest możliwe dalsze pełnienie służby na dotychczasowym stanowisku. W ocenie organu w omawianym stanie faktycznym nastąpiło wypełnienie dyspozycji w/w przepisu. Organ nie podzielił stanowiska A.A., iż w sprawie mógł mieć zastosowanie § 11 rozporządzenia Ministra Finansów z 30 marca 2000r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni. Zgodnie bowiem z brzmieniem tego przepisu funkcjonariusze celni którzy w dniu wejścia w życie rozporządzenia nie spełniają wymogów określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia, mogą otrzymać propozycje pełnienia służby na stanowisku służbowym odpowiadającym dotychczas zajmowanemu. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że dotyczy on złożenia propozycji pełnienia służby – co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Tak więc w ocenie organu decyzja z [...] nie naruszała obowiązujących przepisów prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A.A. wniosła o uchylenie decyzji z [...] oraz umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wniosku A.A. wskazała, że zaskarżona decyzja jest wadliwa merytorycznie i formalnie. Stwierdziła, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym bezprzedmiotowe jest zgłoszenie zarzutów merytorycznych, bowiem przesądzająca o braku prawnej możliwości merytorycznego orzekania przez Dyrektora Izby Celnej w R. w dacie wydania zaskarżonej decyzji jest okoliczność natury formalnoprawnej, tj. że postanowienie Szefa Służby Celnej z [...] przekazujące sprawę wg. właściwości Dyrektorowi Izby Celnej w R. było wówczas i jest nadal nieprawomocne. Skarżąca wyjaśniła, że postanowienie to zaskarżyła, nadając w dniu [...] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] Dyrektor Izby Celnej w R. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Izby Celnej wskazał, że zgodnie z art. 127 § 3 w zw. z art. 143 oraz art. 144 kpa, wniesienie środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia wydanego przez właściwego ministra nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego postanowienia. Organ wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 1 ust. 9 u.S.C w sprawach związanych z pełnieniem służby oraz zatrudnieniem w jednostkach organizacyjnych służby celnej organem właściwym do podejmowania rozstrzygnięć jest kierownik urzędu chyba, że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 8 tej ustawy, kierownikiem urzędu w rozumieniu ustawy jest dyrektor izby celnej. Stosownie zaś do art. 81 ust. 1 u.S.C w wypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesieniu albo zleceniu mu wykonywania innych obowiązków służbowych, prześnieniu na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz celny może, w terminie 14 dni złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Od decyzji rozstrzygającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje na podstawie ust. 3 tego artykułu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Tak więc dyrektor urzędu celnego jest organem właściwym w sprawach dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych. Jest on również organem właściwym do rozpatrywania wniosków odnośnie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w takich sprawach. Wynika to z analizy przepisu art. 81 ust. 2 u.S.C, zgodnie z którym, do postępowania o którym mowa w ust. 1 stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza tego przepisu prowadzi bowiem do wniosku, że funkcjonariusz celny posiada uprawnienie do kwestionowania decyzji dotyczących stosunku służbowego w trybie stwierdzenia jej nieważności, a zatem z zastosowaniem nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Organ uznał zatem, że był organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.A. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa, w szczególności : - rozpoznanie sprawy i wydanie merytorycznej decyzji, mimo że nie uprawomocniło się postanowienie Szefa Służby Celnej z [...] o przekazaniu wg właściwości Dyrektorowi Izby Celnej w R. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w R. z [...], zaskarżone w trybie art. 65 § 1 kpa, - art. 19 i 20 kpa w zw. z art. 157 § 1 kpa i art. 1a pkt 1 i 4 u.S.C – przez niezastosowanie tych przepisów, w związku z czym doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności, - przepisów kpa, gwarantujących stronie prawa proceduralne, w tym m.in. art. 10 § 1 kpa – poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób praktycznie tajny dla strony, - art. 107 § 1 i 3 kpa – przez brak podstawy prawnej i wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne, co uniemożliwia zarówno sądową kontrolę decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, jak i merytoryczną polemikę strony z decyzją. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...], ewentualnie o uchylenie w/w decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w R. wniósł o oddalenie skargi. Organ podtrzymał argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy szczegółowo rozpatrzył zarzuty podniesione przez wnioskodawcę, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji. Jednocześnie z uwagi na brak zarzutów merytorycznych nie było możliwe przeprowadzenie polemiki w przedmiocie wadliwości merytorycznej. Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 10 § 1 kpa organ wyjaśnił, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2006r. OSK 831/2005 ONSA i WSA 106/6/157 zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa przez nie zawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca je strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiało jej dokonanie czynności prawnych. Odnosząc się do zarzutu braku możliwości składania wniosku formalnego w kwestii wyłączenia organu, organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 25 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Podstawą wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w R. z [...] Nr [...], określającej nowe miejsce pełnienia służby w Izbie Celnej w R. i przenoszącej skarżącą na stanowisko służbowe inspektora celnego, było wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Do wniosku skarżącej organ odniósł się merytorycznie jedynie w decyzji wydanej w I instancji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca nie zgłosiła zarzutów merytorycznych, lecz jedynie zarzuty formalne, dotyczące właściwości Dyrektora Izby Celnej w R. do rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 127 § 3 kpa, do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przepis art. 128 kpa stanowi natomiast, że odwołanie a więc także wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeśli z wniosku wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Strona nie jest zatem zobowiązana uzasadniać swojego żądania, ani też przedstawiać zarzutów i dowodów na jego poparcie. Z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że jest ona niezadowolona z decyzji wydanej przez organ w I instancji. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że decyzja w jej ocenie jest wadliwa merytorycznie oraz formalnie. Organ powinien zatem merytorycznie rozpoznać sprawę. Istota postępowania prowadzonego w trybie art. 138 kpa polega bowiem na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Organ ponownie rozpoznając sprawę nie może ograniczyć się jedynie do rozpatrzenia zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy w tym stanie faktycznym organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie rozpoznał ponownie, merytorycznie sprawy, lecz odniósł się jedynie do podnoszonych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestii możliwości rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oraz kwestii swej właściwości do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] Sąd podzielił zatem stanowisko skarżącej, iż zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 kpa. Brak uzasadnienia faktycznego i prawnego istotnie uniemożliwia sądową kontrolę zaskarżonej decyzji. Zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa. Przepis ten nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ może odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 kpa). W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Organ nie był zatem zwolniony z obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 kpa. Dodatkowo należy wskazać, że sytuacja, iż w sprawie nie było prowadzone postępowanie dowodowe również nie zwalniała organu od wykonania obowiązków określonych w art. 10 § 1 kpa. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione. Zgodnie z art. 143 kpa w zw. z art. 144 tegoż kodeksu, wniesienie zażalenia, a więc także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (w przypadku wydania postanowienia przez ministra) nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie gdy uzna to za uzasadnione. Z akt sprawy wynika, że Szef Służby Celnej nie wstrzymał wykonania swego postanowienia z [...] przekazującego według właściwości Dyrektorowi Izby Celnej w R. wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] Brak było zatem podstaw prawnych do nierozpoznania tego wniosku przez organ. Na marginesie już tylko wskazać należy, że właściwość rzeczową oraz miejscową Dyrektora Izby Celnej w R. do rozpatrzenia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] potwierdził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 5 września 2007r. Sygn. akt II SA/Wa 111/07. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a) uznając, że w sprawie doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, oraz pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym, w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Na koszty te składają się koszty zastępstwa prawnego w kwocie 240 zł.