II SA/Go 1000/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia kopii pism oddala skargę. Pismem z dnia [...] maja 2017r. J.C. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej zwanego w skrócie OPS) z wnioskiem o wydanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii wymienionych kolejno dokumentów: - wniosku do Prokuratury z dnia [...] września 2014r. i odpowiedzi Prokuratury na wniosek, - pisma OPS do Urzędu Wojewódzkiego (dalej w skrócie zwanego UW) z dnia [...] marca 2014r. Nr [...], - wywiadu z dnia [...] kwietnia 2010 r. wraz z notatkami służbowymi rozmów z wnioskodawczynią, jak też z pracownikami urzędu, - informacji z dnia [...] listopada 2015r. Nr [...], - pisma OPS do UW z dnia [...] października 2014r., - pisma OPS z dnia [...] września 2014 znak: Nr [...], w którym Kierownik (OPS) stwierdził pozyskiwanie z różnych źródeł informacji o sytuacji rodziny, - pozyskanych informacji, a także przez kogo były udzielone, dotyczące osoby wnioskodawczyni, rodziny, - adnotacji pracownika socjalnego - notatki z dnia [...] maja 2013r. - wszystkich pism, z którymi wnioskodawczyni nie była zapoznana, wysyłanych do UW, a także pism kierowanych do Burmistrza. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2017r., wydanym na podstawie art. 28, art. 73 § 1 i 2, art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako kpa), działający z upoważnienia Burmistrza, Z-ca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, odmówił J.C. udostępnienia uwierzytelnionych kopii pism wskazanych we wniosku z dnia [...] maja 2017r. w tiretach 1-7 i 9 oraz udostępnił kserokopię adnotacji pracownika socjalnego - notatkę z dnia [...] maja 2013r. (tiret 8 wniosku). W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że dokumenty wyszczególnione w tirecie 1-2 i 4-6 nie mogły być udostępnione, gdyż nie dotyczą postępowania administracyjnego z udziałem wnioskodawczyni. Odnośnie żądania wymienionego w tirecie 9 wniosku organ wyjaśnił, iż nie wskazano żadnego elementu, dzięki któremu można byłoby zidentyfikować pisma i określić, czy są one związane z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, w którym J.C. była stroną. Co do odmowy udostępnienia dokumentu wymienionego w tirecie 3 wniosku organ wskazał, iż tego typu dokumenty przechowuje się w archiwum tylko 5 lat, gdyż posiadają one kategorię archiwalną B5. Natomiast udostępnienia dokumentów określonych w tirecie 7 wniosku organ odmówił, podając, iż dokumenty te nie istnieją. Organ dodał, iż zgodnie z wnioskiem udostępniona została kserokopia adnotacji (notatki) pracownika socjalnego z dnia [...] maja 2013r., choć nie w formie uwierzytelnionej, gdyż wnioskodawczyni nie wykazała we wniosku ważnego interesu w pozyskaniu w/w dokumentu wymaganego w świetle treści art. 73§2 kpa. Od powyższego postanowienia J.C. wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podnosząc, iż pisma, których się domaga dotyczą jej osoby oraz jej rodziny. Zdaniem odwołującej wskazane przez nią dokumenty odnoszą się do postępowania administracyjnego, gdyż związane są ze sporządzeniem protokołu kontroli problemowej przeprowadzonej w dniu [...] września 2015 r. i [...] października 2015 r. Co do żądania wskazanego w tirecie 9 wniosku strona podała, iż nie może podać elementu żądanego pisma, gdyż nie zna jego treści. Jako źródło przysługującego jej prawa w zakresie udostępnienia żądanych dokumentów strona wskazała art. 51 pkt 3 Konstytucji, w myśl którego każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbioru danych, nie wskazując, jaki akt prawny w taki sposób poruszone kwestie reguluje. Jednocześnie odwołująca zwróciła się do organu o wyjaśnienie podstawy prawnej regulującej czas przechowywana dokumentacji osób korzystających z OPS i wskazania co dalej dzieje się z taką dokumentacją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium uznało wniesione zażalenie za uzasadnione choć z innych powodów niż wskazane w treści zażalenia. Organ odwoławczy wskazał, iż przepis art. 73 kpa przyznaje stronie prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, co jest równoznaczne z konkretyzacją i urzeczywistnieniem prawa dostępu do akt, gwarantowanego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Organ zauważył jednak, iż w trybie wynikającym z cyt. przepisu udostępnienia akt może żądać tylko strona i tylko w odniesieniu do postępowania administracyjnego prowadzonego w konkretnej sprawie. Zauważył też, odwołując się do treści art. 74 § 2 kpa, iż tylko w odniesieniu do stron organ wydaje postanowienie o odmowie, natomiast w odniesieniu do pozostałych wnioskodawców - kieruje pismo stosownej treści. W piśmie tym organ może poinformować wnioskodawcę, iż nie przysługuje mu prawo dostępu do akt sprawy w trybie kpa, jednocześnie pouczając go o możliwości złożenia wniosku w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej jako u.d.i.p.). Przyjmując takie rozwiązanie organ nie będzie pozostawał w zwłoce w stosunku do wnioskodawcy, a jednocześnie pouczy go o możliwości trybu, w którym uzyska żądaną informację. Można bowiem żądać wglądu do akt sprawy na podstawie przepisów u.d.i.p., która to ustawa wskazuje, iż każdy ma prawo do informacji publicznej, przez którą rozumie się, m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). SKO stwierdziło, iż wskazane przez J.C. pisma nie dotyczyły postępowania administracyjnego, nawet jeżeli dotyczyły jej osoby, wobec czego nie podlegały one udostępnieniu w trybie kpa. W tych okolicznościach za nieprawidłowe uznał organ odwoławczy przyjęcie przez organ I instancji w sposób arbitralny, iż wnioskodawczyni domaga się udostępnienia wskazanych dokumentów w trybie administracyjnym. Kolegium zwróciło uwagę, iż J.C., składając wniosek, nie wskazała w jakim trybie ubiega się o wydanie kopii wskazanych we wniosku dokumentów. Zdaniem organu odwoławczego należało wezwać wnioskodawczynię do określenia się w tej kwestii, stwierdzając, iż przy braku precyzyjnego wniosku składającego podanie, organ nie powinien autorytatywnie dokonywać jego kwalifikacji. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym, wobec niewyjaśnienia kwestii wstępnej tj. w jakim trybie sprawa winna być rozpatrzona przez organ I instancji, Kolegium stwierdziło, iż nie może jednoznacznie ocenić, czy zaskarżone postanowienie jest zasadne. Jednocześnie organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji do ustalenia w trakcie ponownego rozpatrywania wniosku, jakie są oczekiwania J.C., co do trybu, w jakim złożony przez nią wniosek miałby być rozpatrzony przez organ I instancji. Na powyższe postanowienie J.C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., uznając rozstrzygnięcie organu za krzywdzące, z uwagi na odebranie jej prawa do obrony i pełnego uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu wraz z zawartą w nim argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2017 r. poz 1369; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowiło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. , nr [...], w którym organ odwoławczy uchylił postanowienie Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] maja 2017 r. o odmowie udostępnienia skarżącej uwierzytelnionych kopii wnioskowanych przez nią pism i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 144 kpa. Według art. 144 kpa w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 (Zażalenia) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (rozdział 10), a zatem m.in. art. 138 kpa. Z kolei w myśl art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść cytowanego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (odpowiednio także postanowienia kasacyjnego) jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 kpa, a doprecyzowaną w art. 127 kpa, zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania (zażalenia) przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji (postanowienia) pierwszej instancji. Przepis art. 136 kpa stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 kpa, zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Reasumując organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, iż Sąd administracyjny kontrolując zaskarżone postanowienie kasacyjne obowiązany był przede wszystkim dokonać oceny, czy organ odwoławczy wydający je nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 kpa. SKO uchylając w przedmiotowej sprawie postanowienie organu I instancji dotyczące odmowy udostępnienia J.C. wnioskowanych przez nią dokumentów i przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazał na uchybienie jakiego dopuścił się organ I instancji przy wydaniu zaskarżonego postanowienia, a które ma kluczowe znaczenia dla rozpoznania sprawy. Mianowicie organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji rozpoznając wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2017 r. nie ustalił trybu w jakim wniosek ten miałby zostać rozpoznany, przyjmując arbitralne założenie, nieznajdujące potwierdzenia we wniosku z dnia [...] maja 2017r., bądź ewentualnych późniejszych pismach skarżącej, że wolą wnioskodawczyni jest rozpoznanie wniosku w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Kolegium organ I instancji przed rozpoznaniem w/w wniosku winien zwrócić się do wnioskodawczyni o doprecyzowanie wniosku i ustalenie w jakim trybie ma on zostać rozpatrzony. Powyższe okoliczność stanowiąca uchybienie proceduralne, uniemożliwiła organowi odwoławczemu dokonanie oceny merytorycznej postanowienia organu I instancji, która byłaby w tej sytuacji przedwczesna. Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego za prawidłowe, stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi. Na wstępie rozważań, odnosząc się do stanowiska skarżącej, należy wyjaśnić, iż w istocie przepisy Konstytucji RP określają zasadę jawności i dostępu do informacji, uregulowane m.in. w art. 51 ust. 3, zgodnie z którym każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Z kolei art. 61 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Cytowane przepisy są przepisami ogólnymi, wprowadzającymi pewną regułę (zasadę), której uszczegółowienie dokonywane jest na gruncie poszczególnych ustaw. Z powyższych względów zasada jawności może być realizowana na kilka sposobów, w oparciu o przepisy różnych ustaw, w zależności od okoliczności i warunków konkretnej sprawy. W sprawach objętych postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa (czyli prowadzonych przed organem administracji publicznej dotyczących spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej), zagadnienie udostępnienia dokumentów (zawartych w aktach administracyjnych) uregulowane zostało w art. 73 kpa. Zgodnie z jego treścią strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§1). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§2). W myśl art. 74 § 2 kpa odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Powyższe oznacza, iż udostępnianie dokumentów we wskazanym powyżej trybie dopuszczalne jest tylko w stosunku do strony dopuszczonej do udziału w postępowaniu administracyjnym oraz tylko wówczas, gdy żądane dokumenty stanowią element akt sprawy administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy prawa wglądu do akt domaga się pomiot niebędący stroną postępowania administracyjnego lub w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie dokumentów dotyczy dokumentów wytworzonych co prawda przez organ administracji publicznej, ale które nie stanowią elementu akt konkretnego postępowania administracyjnego, wówczas ich udostępnienie wnioskodawcy możliwe jest w oparciu o przepisy innej ustawy realizującej konstytucyjną zasadę jawności - ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tejże ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei w myśl art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego nie można utożsamiać. Uznaje się, że dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego, a dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a. (np. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1984/06). Z kolei udostępnienie przez organ dokumentów niestanowiących elementu akt administracyjnych sprawy dokonywane jest w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie dokumentów, które nie odnoszą się do konkretnego postępowania administracyjnego w rozumieniu kpa, a zatem które nie stanowią elementu akt administracyjnych określonej sprawy. Dokumenty, o których wydanie wystąpiła skarżąca, pomimo tego, że dotyczą jej osoby lub jej rodziny, w przeważającej mierze stanowią korespondencję prowadzoną pomiędzy OPS a UW, oraz między OPS a Prokuraturą Rejonową, która nie stanowiła elementu postępowania administracyjnego. Zatem w świetle powyższych ustaleń i wcześniejszych rozważań za prawidłowe uznać należało stanowisko zaskarżonego organu, który nakazał organowi I instancji ponowne rozpatrzenie sprawy i ustalenie w pierwszej kolejności woli wnioskodawczyni w zakresie trybu w jakim ma zostać rozpoznany jej wniosek z dnia [...] maja 2017 r., tj. czy na podstawie przepisów kpa czy u.d.i.p. W ten sposób organ odwoławczy miał na celu zapewnienie skarżącej jak najpełniejszej realizacji przysługujących jej praw. W sytuacji bowiem braku możliwości udostępnienia żądanych przez nią dokumentów w oparciu o przepisy kpa i jednoczesnym zwróceniu się przez wnioskodawczynię o rozpoznanie jej wniosku na podstawie przepisów u.d.i.p., organ I instancji byłby zobowiązany udostępnić żądane dokument, przy założeniu, iż znajdujące się one w jego posiadaniu i że spełnione zostały przesłanki podmiotowe i przedmiotowe określone w u.d.i.p. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż organ I instancji błędnie w sposób arbitralny, bez ustalenia woli wnioskodawczyni przyjął, iż wniosek J.C. podlega rozpoznaniu w trybie kpa. Powyższe uchybienie w istocie uniemożliwiło organowi odwoławczemu merytoryczne rozpoznanie sprawy, obligując do uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania postępowania do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, celem ustalenia kwestii wstępnej tj. trybu w jakim złożony został wniosek z dnia [...] maja 2017 r. Dopiero bowiem po sprecyzowaniu w/w wniosku dopuszczalne będzie jego prawidłowe rozpoznanie. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do wydania przez organ odwoławczy postanowienia kasacyjnego w trybie art. 138 § 2 kpa, albowiem postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a jednocześnie stan sprawy nie pozwalał na wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Konwalidowanie wskazanych uchybień zaistniałych w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy naruszałoby ponadto zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 kpa. W istocie bowiem uzupełnienie w niniejszej sprawie postępowania przez organ odwoławczy miałoby charakter zastąpienia organu I instancji w rozstrzygnięciu sprawy, a nie powtórnego rozstrzygnięcia w II instancji sprawy już wcześniej rozstrzygniętej przez organ I instancji. Wobec powyższego stwierdzając niezasadność wniesionego sprzeciwu Sąd orzekł o jego oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.