II SA/Go 1003/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi W.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej W.B. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Miasta, działając na podstawie art. 104, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), art. 17, art. 24, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 114), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 959), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3), wydał dnia [...] sierpnia 2015 r. decyzję nr [...], którą odmówił przyznania W.B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem M.B., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podał, że 12 marca 2015 r. W.B. złożyła w Wydziale Spraw Społecznych Urzędu Miejskiego wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem M.B., urodzonym [...] stycznia 1991 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji nie przyznał W.B. prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wskutek złożonego przez wnioskodawczynię odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Burmistrz ponownie negatywnie rozpoznał wniosek W.B., która złożyła od tej decyzji odwołanie do SKO. Kolegium decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ I instancji stwierdził, że syn wnioskodawczyni M.B. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. o zaliczeniu go do osób niepełnosprawnych od dnia [...] kwietnia 2013 r. Orzeczenie wydane zostało na czas określony do dnia [...] marca 2016 r. Następnie organ omówił warunki przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uregulowane w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 114), m.in. powołał się na art. 17 ust. 1 i wskazał, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż z dniem [...] marca 2015 r. W.B. zrezygnowała z pracy w firmie M s.c. na mocy porozumienia stron i obecnie nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy, co umożliwia sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym synem M.B.. Dalej podniósł, że z dokumentów dołączonych do wniosku – orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] marca 2015 r., wynika, iż niepełnosprawność syna M.B. powstała [...] kwietnia 2013 r., gdy miał on skończone 22 lata, jednakże w czasie powstania niepełnosprawności nie uczył się w szkole ani w szkole wyższej. Okresy uczęszczania do szkoły obejmowały: - od [...] września 2010 r. - do [...] czerwca 2012 r. – Policealna Szkoła Detektywów i Pracowników Ochrony; - od [...] września 2013 r. do stycznia 2015 r. – Policealna Szkoła Zawodowa [...]. Natomiast w okresie od [...] stycznia 2012 r. do [...] lipca 2013 r. M.B. pełnił służbę wojskową, zaś po jej zakończeniu czyli od [...] lipca 2013 r. do [...] września 2013 r. nie uczęszczał do żadnej szkoły. Mając na uwadze dokonane ustalenia, organ I instancji uznał, że fakt powstania niepełnosprawności u M.B. w okresie, kiedy nie uczęszczał do szkoły lub szkoły wyższej wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zatem należy przyjąć, że zaistniała negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1 lit. b w/w ustawy. Do przepisu tego w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego odniósł się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, który stwierdził iż art. 17 ust. 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zasadą równości wobec prawa czyli jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się daną cechą istotną). Odnosząc się do skutków rozstrzygnięcia dotyczącego art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że orzekł o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, wyrok nie oznacza usunięcia tego kryterium z ustawy, nie stanowi również podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a także nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Ponadto Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wskazał, że wykonanie wyroku wymaga podjęcia niezbędnych oraz niezwłocznych działań ustawodawczych prowadzących do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Powinien wszakże uwzględnić zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak również uszanować poprawnie nabyte prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa. Burmistrz Miasta uznał, że skoro Trybunał nie uchylił omawianego przepisu, nie zakazał jego stosowania w określonym znaczeniu i nie wskazał terminu od którego następuje jego derogacja, to organy zobowiązane są do jego stosowania. Odwołanie od decyzji Burmistrza złożyła W.B., opierając je o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 i wnosząc o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało dnia [...] września 2015 r. decyzję nr [...], którą utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności omówił wyrok Trybunału z 21 października 2014 r. oraz podkreślił, że Trybunał nie przesądził, jaki model wsparcia dla osób z niepełnosprawnością i ich opiekunów należy przyjąć. Kolegium uznało, że organ I instancji dokonał właściwej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i w konsekwencji prawidłowo uznał, że W.B. nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad synem. Fakt powstania niepełnosprawności M.B. w okresie, kiedy nie uczęszczał do szkoły lub szkoły wyższej wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na decyzję SKO wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W.B.. Opisała w skardze zły stan zdrowia syna M.B., a następnie powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności działań administracji publicznej wynika z art. 134 p.p.s.a. i wyznaczony jest granicami sprawy administracyjnej, a nie tylko zarzutami skargi. Kontrola sprawowana jest w oparciu o akta administracyjne według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji. Uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny, polegające na uchyleniu kontrolowanych aktów może nastąpić zasadniczo w sytuacji stwierdzenia, że naruszają one przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy administracyjnej, a prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej treść lub dającym podstawy do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, mając na względzie regulację art. 135 p.p.s.a., sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta o odmowie ustalenia W.B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem M.B.. Podstawę prawną skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił przepis art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 114). W ocenie Sądu przepis ten nie mógł stanowić podstawy wydanych decyzji. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] marca 2015 r., którym M.B. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, że jego niepełnosprawność istnieje od dnia [...] kwietnia 2013 r. Analiza akt wykazała, że w tym czasie, tj. [...] kwietnia 2013 r., M.B. miał ukończone 22 lata (data urodzenia – [...] stycznia 1991 r.), a ponadto nie uczęszczał w tym okresie do szkoły ani też szkoły wyższej. Wobec tego organy uznały, że pomimo, iż W.B. zrezygnowała z zatrudnienia, aby opiekować się M.B., to jednak w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a co za tym idzie skarżącej nie przysługuje wnioskowane świadczenie. Należy zauważyć, że wskazany wyżej przepis był przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Trybunał Konstytucyjny, zakończonej wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wyrokiem tym Trybunał orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności z art. 32 ust. 1 Konstytucji (pkt 2 wyroku). Poddana kontroli zgodności z konstytucją regulacja narusza zatem ustanowioną w powołanym przepisie ustawy zasadniczej zasadę równości wobec prawa i prawa do równego traktowania przez władze publiczne. Rozważając skutki tego orzeczenia dla stanu prawnego mającego zastosowanie w kontrolowanej przez Sąd sprawie, w szczególności ze względu na typ wyroku oraz argumenty podane w jego uzasadnieniu, konieczne jest poczynienie pewnych uwag ogólnych dotyczących charakterystyki tzw. wyroku zakresowego. Wyrok zakresowy to takie rozstrzygnięcie, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji, atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyroków zakresowych nie należy utożsamiać z tzw. wyrokami interpretacyjnymi, które mają na celu rozstrzygnięcie, czy możliwe jest określone rozumienie poddanego kontroli przepisu, przy którym dany przepis będzie zgodny z Konstytucją. Wyrok zakresowy zaś rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15 i przywołana w nim literatura, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrok zakresowy wydany w sprawie K 38/13 odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wyrok ten należy uznać za tzw. wyrok zakresowy sensu stricte, gdyż jego skutkiem jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy. Możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić również należy, że derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy, Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości odroczenia utraty jego mocy obowiązującej. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności. Analiza treści sentencji pkt 2 wyroku Trybunału oraz "zakresu" w jakim Trybunał w pkt 2 swego wyroku uznał za niezgodny z Konstytucją przepis art. 17 ust.1b wskazuje, iż zakres ten wyczerpuje treść tego przepisu. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, treść sentencji pkt 2 wyroku Trybunału prowadzi do wniosku, iż "zakresowość" wyroku Trybunału oznacza w istocie wyeliminowanie spośród zawartych w przepisie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych norm prawnych statuujących warunki nabycia prawa do tego świadczenia, przesłanki różnicującej prawo do tego świadczenia dla podmiotów sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi w zależności od momentu powstania u tych osób stanu niepełnosprawności. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny przepis odnosi się do wszystkich spraw, w których odmowa prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniana jest powstaniem u osoby wymagającej opieki niepełnosprawności po ukończeniu 18 lub, w przypadku nauki, po ukończeniu 25 roku życia. W końcowej części uzasadnienia wyroku K 38/13 w pkt 8 zatytułowanym Skutki wyroku, Trybunał stwierdził, iż wykonanie jego wyroku wymaga działań ustawodawczych, które doprowadzą do równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Stwierdził też, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazał, że poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki. Jednakże wskazać należy i podzielić wyrażane w doktrynie stanowisko o wiążącym charakterze jedynie sentencji orzeczenia Trybunału o niekonstytucyjności normy prawnej, a nie jego uzasadnienia (por. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Warszawa 2009, str. 836). Nadto uznać należy, iż wywody dotyczące skutków jakie wywiera wyrok Trybunału z dnia 21 października 2014 r. zakończony stwierdzeniem o konieczności podjęcia interwencji legislacyjnej w celu przywrócenia stanu prawnego zgodnego z ustawą zasadniczą skierowany jest do ustawodawcy. Natomiast do oceny skutków orzeczenia Trybunału dla rozpoznawanej sprawy indywidualnej uprawniony i obowiązany jest sąd sprawę tę rozstrzygający. W przypadku sądu administracyjnego, jego rolą przy rozstrzyganiu sprawy pozostaje, oprócz uwzględniania skutku wstecznego orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności normy prawnej, ochrona praw podmiotowych obywateli i konstytucyjnych standardów demokratycznego państwa prawnego. Mając zatem na względzie rolę sądu administracyjnego oraz okoliczności rozpoznawanej sprawy, powinnością Sądu było zastosowanie takiego środka proceduralnego, który prowadzić będzie do osiągnięcia skutku zgodnego z normami konstytucyjnymi. W kontekście skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego, które mają moc od momentu podjęcia przepisu uznanego przez Trybunał za niekonstytucyjny (ex tunc), zdaniem składu orzekającego stwierdzić należy, iż konsekwencją wyroku Trybunału jest konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] sierpnia 2015 r. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą do uwzględnienia wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu oceny prawnej i będące jej wynikiem wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.). Ponownie rozpoznają wniosek W.B. i wnikliwie przeanalizują przesłanki przemawiające za ewentualnym przyznaniem skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem ograniczenia zakresowego wynikającego z przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP.