II SA/Go 101/16

Dnia 29 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2016 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.M. na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie zaopiniowania środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. W toku prowadzonego przez Burmistrza postępowania administracyjnego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Adaptacja i modernizacja dwóch budynków po byłej owczarni na dwa budynki chlewni do odchowu warchlaków i tuczników wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ewid. [...] w obrębie [...] (znak sprawy [...]), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny pismem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] zaopiniował negatywnie realizację powyższego przedsięwzięcia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Podstawę prawną opinii stanowił m.in. przepis art. 77 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 oraz art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.). Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. A.M. (jak wynika z akt sprawy – inwestor, który wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla opisanego przedsięwzięcia), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wezwał Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego do usunięcia naruszenia prawa wywołanego powyższą opinią sanitarną. Wezwanie wpłynęło do organu w dniu 13 listopada 2015 r. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny odmówił uwzględnienia powyższego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź organu doręczono pełnomocnikowi inwestora dnia 27 listopada 2015 r. Na powyższą opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] A.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem oraz wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wniósł o jej odrzucenie wywodząc, iż wydając opinię w toku opisanego wyżej postępowania był tylko organem współdziałającym w sprawie, która toczy się przed innym organem. Stanowisko opiniujące nie rozstrzyga sprawy co do istoty, ani jej nie kończy w instancji administracyjnej. Nie ma bytu samodzielnego z uwagi na związanie ze sprawą główną. Ustawodawca nie przewidział w postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach związania opiniami organów współdziałających. Opinie nie mają charakteru wiążącego, raczej dowodowy, bowiem stanowią dowód, który organ bierze pod uwagę wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny. Przed zakończeniem postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza skarżący mógł wnosić uwagi, wnioski i dokumenty na poparcie swojego stanowiska, które organ bierze pod uwagę rozstrzygając sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wydana w trybie art. 77 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stosownie do treści art. 77 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji zasięga m.in. opinii organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3, 10-19 i 22. Opisane na wstępie przedsięwzięcie zostało uznane za wymagające opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego (tzn. organu wymienionego w art. 78 ust. 2 ustawy), albowiem zostało zakwalifikowane jako przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Z kolei w myśl ust. 7 tego artykułu do uzgodnień i opinii, o których mowa w ust. 1, nie stosuje się art. 106 § 3, 5 i 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, iż treść art. 77 ust. 7 omawianej ustawy nie oznacza, że wydanie opinii przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego nie jest współdziałaniem na zasadach wynikających z art. 106 k.p.a. ustawodawca wyłączył bowiem obowiązywanie tego przepisu tylko w części, w jakiej wprowadził do ustawy autonomiczne rozwiązania procesowe. Choć organy współdziałające wydają postanowienia w trybie art. 106 k.p.a., to zgodnie z art. 77 ust. 7 ustawy wyłączona została możliwość wniesienia od nich zażalenia. Obowiązywanie art. 106 § 5 k.p.a. przewidującego możliwość wniesienia zażalenia od postanowienia organu współdziałającego zostało w tym zakresie wyłączone. Ocena prawidłowości wydania takich postanowień dokonywana jest w postępowaniu odwoławczym oraz w trakcie sądowej kontroli decyzji określających uwarunkowania środowiskowe przedsięwzięć. Uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia wymagającego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje zatem w formie postanowienia. Jednakże współdziałanie w procesie wydawania tego rodzaju decyzji następuje zarówno w formie uzgodnienia, jak i zasięgnięcia opinii (art. 77 ust. 1 ustawy). W związku z tym wskazanie, że tylko uzgodnienia przybierają formę postanowienia, może rodzić wątpliwości co do tego, w jakiej formie procesowej powinny być formułowane opinie. Biorąc pod uwagę fakt, że w myśl postanowień art. 123 § 1 k.p.a. w toku postępowania organ administracji wydaje postanowienia, należy stwierdzić, że również opinie wypowiadane w procesie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przybierać będą formę postanowienia (K. Gruszecki, Udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko, Komentarz do art. 77 ustawy, LEX/el. 2013). Zaskarżone pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 27 maja 2015 roku nr [...] spełnia podstawowe wymagania z art. 124 § 1 k.p.a., pozwalające uznać je za postanowienie wydane w toku postępowania administracyjnego. Wprawdzie jego treść nie wskazuje wprost A.M. jako strony postępowania głównego prowadzonego przez Burmistrza, jednakże zawiera ono oznaczenie organu, od którego pochodzi, szczegółowo wskazuje sprawę, w której zostało wydane oraz organ, który zwrócił się o uzgodnienie (tzn. Burmistrza), nadto zawiera rozstrzygnięcie, a także podpis osoby upoważnionej do jego wydania. Zawiera również inne elementy, jakie powinno zawierać postanowienie: datę wydania, podstawę prawną oraz szczegółowe uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia. Okoliczności te sprawiają, że zaskarżone pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2015 roku można zakwalifikować jako postanowienie organu uzgadniającego wydane w trybie art. 77 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko pomimo że organ, od którego no pochodzi, nie nadał mu takiej formy. Skoro jak już wyżej wskazano, w myśl art. 77 ust. 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. do uzgodnień i opinii wydanych w toku postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a., a możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie organu współdziałającego przewiduje właśnie art. 106 § 5 k.p.a., to konsekwencją tego jest uznanie, że na postanowienie będące przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie służy zażalenie. Nie jest to także postanowienie kończące postępowanie, ani rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie to także nie jest wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W konsekwencji postanowienie wydane w trybie art. 77 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie należy do postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a. Nie podlega ono zatem zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podobne stanowisko co do charakteru prawnego opinii wydanych w tym trybie przedstawiono w postanowieniach WSA w Kielcach z dnia 31 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 869/12, WSA w Poznaniu z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1217/12, a także WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1145/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do faktu poprzedzającego wniesienie skargi wezwania przez A.M. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego do usunięcia naruszenia prawa wywołanego opinią tego organu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] należy stwierdzić, że brak jest podstaw do przypisania tej opinii charakteru aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Po pierwsze bowiem, jak już wyżej wskazano, opinia wydana w trybie art. 77 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko powinna mieć formę postanowienia pomimo, iż na postanowienie takie nie służy zażalenie. Po drugie, opinia wydana w tym trybie przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego nie jest wydawana w odrębnym samoistnym postępowaniu, lecz polega na zajęciu stanowiska w postępowaniu prowadzonym przez inny organ (w tym przypadku Burmistrza), przez co nie rozstrzyga samodzielnie o prawach i obowiązkach strony – o tym rozstrzyga bowiem decyzja kończąca postępowanie główne. Po trzecie wreszcie, skoro opinia wydana w trybie art. 77 ustawy z dnia 3 października 2008 r. powinna mieć formę niezaskarżalnego postanowienia, natomiast organ zdecydował się na nadanie tej opinii mniej sformalizowanej formy (zwykłego pisma), to fakt ten nie może sam w sobie otwierać drogi do zaskarżenia takiego pisma do sądu administracyjnego. Byłoby to bowiem wnioskowanie niezgodne z treścią art. 77 ust. 7 omawianej ustawy. Na marginesie należy zwrócić uwagę, iż zasadność i zgodność z prawem postanowienia stanowiącego przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie strona może kwestionować w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie główne prowadzone przez Burmistrza, co wynika z treści art. 142 k.p.a. W świetle powyższych okoliczności należało uznać, że na postanowienie stanowiące przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a orzeczono jak na wstępie.