II SA/Go 101/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy z dnia 24 listopada 2021 r., nr XXXVII/260/2021 w sprawie przyjęcia Statutu Gminnego Ośrodka Kultury w [...], w części określonej w § 6 ust. 8 załącznika nr 1 do uchwały zatytułowanego "Statut Gminnego Ośrodka Kultury [...]" oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2021 r. [...], na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 i 1834, dalej jako - u.s.g.) Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr XXXVII/260/2021 Rady Gminy z dnia 24 listopada 2021 r. w sprawie przyjęcia Statutu Gminnego Ośrodka Kultury, w części określonej w: § 6 ust. 8 załącznika Nr 1 do uchwały zatytułowanego: "Statut Gminnego Ośrodka Kultury". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w dniu 24 listopada 2021 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXXVII/260/2021 w sprawie przyjęcia Statutu Gminnego Ośrodka Kultury. Uchwała powyższa została doręczona Wojewodzie w dniu 29 listopada 2021 r. W ocenie organu nadzoru powyższa uchwała Rady Gminy istotnie narusza prawo, tj. art. 9 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 194, z późn. zm.) i art. 14 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.). Jako podstawę prawną uchwały Rada Gminy wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (DZ.U. z 2020 r. poz. 194)oraz art. 10 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 1479 ze zm.). Z treści uzasadnienia do przedmiotowej uchwały wynika, że nadanie nowego Statutu GOK jest spowodowane rozszerzeniem działalności statutowej GOK o działalność poboczną w zakresie sportu i rekreacji. W kwestionowanym § 6 ust. 8 załącznika Nr 1 do uchwały zatytułowanym: "Statut Gminnego Ośrodka Kultury ", Rada uchwaliła, że: "W ramach działalności pobocznej Ośrodek Kultury realizuje zadania w zakresie sportu i rekreacji." Dalej organ nadzoru podniósł, że art. 9 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi, iż prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Natomiast art. 1 ust. 1 tej ustawy określa, że działalność kulturalna w rozumieniu niniejszej ustawy polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Art. 11 ust. 1 tej ustawy normuje kwestie nadania przez organizatora aktu o utworzeniu instytucji kultury, natomiast art. 13 ust. 1 stwierdza, że instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. W ocenie organu nadzoru, żaden z przywołanych przepisów prawa nie uprawnia Rady do włączenia zadania w postaci sportu w zakres zadań samorządowej instytucji kultury jaką jest Gminny Ośrodek Kultury. Należy zwrócić uwagę, że art. 14 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.) określa, że zadanie własne jednostki samorządu terytorialnego w zakresie kultury fizycznej i sportu, w tym utrzymywania terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych mogą być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe. Niniejszy przepis w sposób jednoznaczny przesądza o tym w jakiej formie prawnej gmina można realizować zadanie dotyczące sportu. Oznacza to tym samym, że nie istnieje możliwość realizacji zadania własnego w postaci sportu przez samorządową instytucję kultury. Organ nadzoru wskazał, że prezentowane stanowisko opiera się na orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2012 r., orzekając o braku możliwości wyposażenia instytucji kultury w zadanie w postaci sportu, wskazał na odrębne zasady finansowania samorządowych zakładów budżetowych oraz instytucji kultury: samorządowe zakłady budżetowe (...) są jednostkami organizacyjnymi nieposiadąjącymi osobowości prawnej, działającymi na podstawie statutu, określającego w szczególności nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. (...) Samorządowe instytucje kultury mają osobowość prawną, są odrębnym od gminy podmiotem prawa, dysponują majątkiem, środkami' trwałymi, samodzielnie gospodarują w ramach posiadanych środków, organizator nie odpowiada za ich zobowiązania. Finansowanie instytucji kultury jako odrębnych podmiotów odbywa się na innych zasadach niż zadania z zakresu sportu (sygn. akt II OSK 957/12). Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 20 sierpnia 2020 r. stwierdzając, że zadania z zakresu sportu mogą być realizowane wyłącznie przez jednostkę organizacyjną gminy w postaci zakładu budżetowego oraz, że: realizowanie w ramach jednego podmiotu wspólnie wyżej wymienionych zadań (z zakresu kultury i sportu) jest niedopuszczalne, bowiem finansowanie instytucji kultury, jako odrębnych podmiotów, odbywa się na innych zasadach niż zadania z zakresu sportu (sygn. akt II SA/Ol 426/20, por. również rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 2 sierpnia 2019 r. Nr PN.4131.443.2019, Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego poz. 4023). Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 marca 2008 r. stwierdził, iż samodzielność instytucji kultury jako osoby prawnej, oznacza także (...), że organizator nie może w sposób dowolny samodzielnie modyfikować zakresu działalności instytucji kultury (sygn. I SA/Wa 134/08). Podsumowując Wojewoda stwierdził, że nie ma prawnej możliwości realizacji zadania w postaci sportu przez samorządową instytucję kultury. Organ nadzoru zauważył, że obowiązujące przepisy prawa dają gminie różnorodne możliwości realizacji zadania własnego w postaci kultury fizycznej, której częścią jest sport (art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie), w szczególności w postaci samorządowego zakładu budżetowego, czy finansowania celu publicznego z zakresu sportu na mocy uchwały organu stanowiącego podjętej na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie. Wyposażenie domu kultury w zadanie w postaci sportu dokonane mocą uchwały Rady Gminy Nr XXXVI1/260/2021 w sprawie przyjęcia Statutu Gminnego Ośrodka Kultury jest tym samym sprzeczne z prawem poprzez istotne naruszenie art. 9 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i art. 14 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Gmina reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucam naruszenie: 1) art. 91 ust. 1 usg w zw. z art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r. póz. 194, z późn. zm.), poprzez zastosowanie naruszającego prawo środka nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności w części uchwały Rady Gminy z dnia 24 listopada 2021, nr XXXVM/260/2021, na skutek błędnego przyjęcia, że samorządowa instytucja kultury nie może wykonywać, jako działalności pobocznej, zadań z zakresu sportu i rekreacji; 2) art. 91 ust. 1 usg w zw. z art. 14 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r.póz. 305 ze zm.), poprzez zastosowanie naruszającego prawo środka nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności w części uchwały Rady Gminy z dnia 24 listopada 2021, nr XXXVI1/260/2021, na skutek błędnego przyjęcia, że gmina może wykonywać zadania z zakresu sportu i rekreacji wyłącznie w formie zakładu budżetowego, a w konsekwencji, że gmina nie może powierzyć wykonywania tych zadań samorządowej instytucji kultury. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...]; 2) przyznanie na rzecz Skarżącego od organu nadzoru kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że argumentacja organu nadzoru jest błędna, a to z następujących powodów. Po pierwsze, Wojewoda dokonał błędnej wykładni art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, błędnie przyjmując, że samorządowa instytucja kultury nie może wykonywać, jako działalności pobocznej, zadań z zakresu sportu i rekreacji. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, statut zawiera postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Przepis ten wprost dopuszcza możliwość prowadzenia przez instytucję kultury działalności innej niż kulturalna (dalej zwana "działalnością poboczną"). Jednocześnie ustawa nie określa rodzajów działalności pobocznej, którą może wykonywać instytucja kultury. Niewątpliwie więc ustawodawca przyznał organizatorowi instytucji kultury uprawnienie do wskazania zakresu działalności pobocznej. Zgodzić się należy z twierdzeniem, że swoboda organizatora instytucji kultury w doborze rodzajów działalności pobocznej nie jest nieograniczona. Istotą problemu prawnego w niniejszej sprawie jest więc wyznaczenie granic swobody organizatora instytucji kultury w określeniu zakresu działalności pobocznej. Dopiero na tej podstawie można ocenić czy dopuszczalnym przedmiotem działalności dodatkowej instytucji kultury może być wykonywanie zadań z zakresu sportu i rekreacji. Tymczasem, w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru w ogóle nie podjął próby zdefiniowania granic dopuszczalnej działalności pobocznej instytucji kultury. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać można, że działalność poboczna nie może kolidować z realizacją ustawowych i podstawowych celów instytucji kultury (wyrok NSA z 29 września 2016 r., II OSK 2062/16). Ponadto zakres działalności pobocznej nie może całkowicie odbiegać od celu, dla którego instytucja ta została powołana" (wyrok NSA z 2 marca 2017 r., II OSK 2864/16). Na tej podstawie można sformułować definicję dozwolonej działalności pobocznej instytucji kultury. Mianowicie obejmuje ona: 1) działalność wspomagającą realizację podstawowych celów instytucji kultury oraz 2) działalność służącą wykonywaniu innego rodzaju zadań, która nie koliduje z realizacją celu podstawowego. Przy czym działalność wskazana w pkt 2 będzie dopuszczalna, w szczególności gdy jej formy realizacji i krąg odbiorców (adresatów) będą zachowywały pewną zbieżność z formami realizacji i kręgiem odbiorców działalności podstawowej instytucji kultury, stanowiąc uzupełnienie oferty kulturalnej. Co istotne, charakter poszczególnych instytucji kultury jest bardzo zróżnicowany. Niektóre z nich są wyspecjalizowane i nastawione na prezentowanie określonych form kultury wysokiej. Inne (w szczególności ośrodki kultury w mniejszych gminach) mają na celu krzewienie wielu form kultury (w tym kultury popularnej) oraz zapewnianie rozrywki członkom lokalnej społeczności. Oceniając dopuszczalny zakres działalności pobocznej należy uwzględnić tę różnorodność. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że profil działalności pobocznej Gminnego Ośrodka Kultury może być inny niż w przypadku biblioteki wojewódzkiej, filharmonii czy opery. Przedkładając powyższe rozważania na grunt omawianej sprawy skarżąca stwierdziła, że wykonywanie zadań z zakresu sportu i rekreacji nie koliduje z realizacją celu podstawowego GOK. Co więcej, zarówno formy realizacji jak i krąg odbiorców działalności sportowo-rekreacyjnej i kulturalnej jest w tym przepadku zbliżony. Działalność kulturalna GOK skierowana jest bowiem do ogółu mieszkańców Gminy. Nie jest to działalność wyspecjalizowana, obejmuje różne formy kultury (wysokiej i popularnej); GOK kładzie duży nacisk na aktywizowanie społeczności poprzez organizowanie warsztatów i zajęć kół zainteresowań. GOK jest więc instytucją otwartą, która nie tylko prezentuje kulturę, ale również zaprasza mieszkańców do jej współtworzenia. Można stwierdzić, że naczelnym celem GOK jest umożliwienie mieszkańcom Gminy wszechstronnego rozwoju. W tym kontekście wykonywanie dodatkowo zadań z zakresu sportu i rekreacji nie będzie kolidować w żaden sposób z działalnością kulturalną GOK. Przeciwnie, będzie doskonale uzupełniać ofertę GOK skierowaną do mieszkańców Gminy. Na marginesie skarżąca wskazała, że w małych gminach połączenie w ramach jednej instytucji realizacji zadań z zakresu kultury oraz sportu ma uzasadnienie praktyczne. Pozwala to bowiem ograniczyć koszty administracyjne i osobowe, a także lepiej koordynować wykorzystanie ograniczonych zasobów ludzkich, lokalowych i sprzętowych. Po drugie, organ nadzoru dokonał błędnej wykładni art. 14 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, polegającej na przyjęciu, że gmina może wykonywać zadania z zakresu sportu i rekreacji wyłącznie w formie zakładu budżetowego, a w konsekwencji, że gmina nie może powierzyć wykonywania tych zadań samorządowej j instytucji kultury. Tymczasem celem art. 14 ustawy o finansach publicznych nie jest narzucenie gminie obowiązku wykonywania wymienionych w tym przepisie zadań wyłącznie w formie zakładu budżetowego. Przepis ten wskazuje jedynie zamknięty katalog zadań, które mogą być wykonywane w formie zakładu budżetowego. Jak wyjaśniono w komentarzu do ustawy o finansach publicznych: "art. 14 u.f.p. nie posiada swojego odpowiednika w poprzednio obowiązujących ustawach o finansach publicznych z 2005 r. oraz z 1998 r. Wynika to z przyjęcia w aktualnie obowiązującej ustawie o finansach publicznych odmiennej koncepcji dotyczącej tworzenia zakładów budżetowych, jako formy organizacyjno-prawnej prowadzenia działalności w sektorze finansów publicznych. Ograniczono możliwość tworzenia zakładów budżetowych tylko w obszarze prowadzenia niektórych rodzajów działalności przez jednostki samorządu terytorialnego" (M. Ofiarska [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, wyd. II, red. Z. Ofiarski, Warszawa 2020, art. 14). W rozumowaniu organu nadzoru można dopatrzeć się błędu odwróconej implikacji. Bowiem z normy, która stanowi, że samorządowy zakład budżetowy może wykonywać zadania własne jednostki samorządowej terytorialnego w zakresie kultury fizycznej i sportu, nie wynika wcale, że zadania te mogą być wykonywane wyłącznie w formie zakładu budżetowego. Skarżąca wskazała również, że w katalogu zadań zawartym w art. 14 ustawy o finansach publicznych wymienione są też zadania z zakresu wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (pkt 3). Zdaniem skarżącej nie budzi żadnych wątpliwości, że te zadania mogą być wykonywane przez Gminę w różnych formach: zakładu budżetowego, spółki komunalnej lub jednostki budżetowej. Błędne jest więc rozumowanie, że art. 14 pkt 3 ustawy o finansach publicznych nakazuje wykonywać zadania z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków wyłącznie w formie zakładu budżetowego. To samo dotyczy zadań z zakresu kultury fizycznej i sportu wymienionych w art. 14 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. W ocenie skarżącej również odmienne zasady finansowania instytucji kultury i samorządowych zakładów budżetowych nie mogą przesądzać o niedopuszczalności powierzenia instytucji kultury realizacji zadań z zakresu sportu i rekreacji. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej: "organizator przekazuje instytucji kultury środki finansowe w formie dotacji podmiotowej na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie realizowanych zadań statutowych, w tym na utrzymanie i remonty obiektów". Zasadnicze znaczenie ma więc określenie zadań statutowych instytucji kultury (w tym działalności pobocznej). Cytowany przepis nie różnicuje bowiem zadań w zakresie działalności podstawowej i pobocznej; każdy rodzaj działalności statutowej instytucji kultury może być finansowany z dotacji podmiotowej udzielanej przez organizatora. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie oraz wniósł o jej oddalenie. Sprawa niniejsza rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2019 r. poz. 2325 zwana dalej p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art.3v§ 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny uprawniony jest zatem do oceny legalności zapadłego w postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięcia organu nadzoru z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wykazała, że skarga nie jest zasadna. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które to zadania - zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 9 u.s.g. - obejmują sprawy upowszechniania kultury, a także upowszechniania kultury fizycznej i turystyki. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 3 tej ustawy gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własny rachunek, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Samodzielność gminy może być jednak realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Zgodnie z treścią art. 85 i art. 86 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, a organami uprawnionymi do sprawowania nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych regionalna izba obrachunkowa. Postępowanie administracyjne w analizowanej sprawie prowadzone było na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka właściwy organ nadzoru w terminie 30 dni od daty doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym jako podstawę rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał na naruszenie przez uchwałę Rady Gminy art. 9 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ( DZ.U. z 2020 r. poz. 194) oraz art. 14 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r o finansach publicznych (Dz.U. z 2001 r. poz. 305), czyli regulacji prawnej dotyczącej finansów publicznych. Działalność gmin w zakresie kultury, jako zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym, została uregulowana przywołaną powyżej ustawą z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Stosownie do art. 9 ust. 1 tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Jednostka samorządu terytorialnego będąca organizatorem instytucji kultury zapewnia tej instytucji środki niezbędne do prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona (art. 12). Z chwilą wpisu do odpowiedniego rejestru prowadzonego przez organizatora instytucja kultury uzyskuje osobowość prawną. Organizator nie odpowiada za zobowiązania instytucji kultury, z zastrzeżeniem art. 24 i 25 tej ustawy (art. 14 ust. 1 i 2). Szczegółowe zasady gospodarki finansowej instytucji kultury zostały określone w Rozdziale 3 ustawy. W świetle powyższych uregulowań ustawy uznać należy, że instytucja kultury, jako osoba prawna jest całkowicie odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującą w ramach posiadanych środków (art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy). W tej sytuacji prawnej nie można podzielić poglądu skarżącej, że przepis art. 13 ust. 2 pkt 6 tej ustawy stwarza instytucji kultury możliwość wyboru zadań, jakie będą jej przypisane oraz zasad na jakich taka instytucja ta będzie działała oraz według jakich reguł będzie prowadziła swoją gospodarkę finansową. Pogląd ten stoi bowiem w sprzeczności z obowiązującymi uregulowaniami prawnymi zawartymi w ustawie z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (art. 9 , art. 27 i art. 28), której przepisy stanowią lex specialis w stosunku do innych ustaw, w tym i do ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2001 r. sygn. akt I SA 2197/2001, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2001 r. sygn. akt SA/Sz 2268/00, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2001 r. sygn. akt SA/Sz 734/01). Samodzielność instytucji kultury jako osoby prawnej, oznacza także, zdaniem Sądu, że organizator nie może w sposób dowolny samodzielnie modyfikować zakresu działalności instytucji kultury. Ustawa o sporcie w art. 27 stanowi, że tworzenie warunków w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 14 pkt 7 ustawy o finansach publicznych zadania własne jednostki samorządu terytorialnego w zakresie kultury fizycznej i sportu, w tym utrzymywanie terenów rekreacyjnych mogą być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe. Zakłady takie są jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej, działającymi na podstawie statutu, określającego w szczególności nazwę , siedzibę i przedmiot działalności. W piśmiennictwie wskazuje się, że użyte przez ustawodawcę sfomułowanie: "w szczególności" oznacza otwarty katalog form prowadzenia gospodarki komunalnej. W tym kontekście wskazuje się, że dopuszczalne jest wobec tego wykonywanie gospodarki komunalnej przez jednostki samorządu terytorialnego w innych formach np. spółdzielni lub stowarzyszenia (por. Zbigniew Ofiarski, Komentarz do ustawy o finansach publicznych, wyd. II, Lex). Finansowanie zadań własnych z zakresu sportu następuje bezpośrednio z budżetu gminy lub w formie dotacji przedmiotowych. Wbrew stanowisku skarżącej przytoczony przepis nie daje podstawy do przejęcia przez instytucję kultury zadań w zakresie sportu. Finansowanie instytucji kultury jako odrębnych podmiotów odbywa się bowiem na innych zasadach niż zadania z zakresu sportu (por. wyrok sygn. akt II OSK 957/12). W tej sytuacji za zasadne Sąd uznał zarzuty organu nadzoru dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zupełnie odmienny sposób finansowania przez gminę zadań z zakresu działalności sportu (jedynie bezpośrednio z budżetu gminy lub w formie dotacji przedmiotowych) oraz zadań z zakresu działalności kulturalnej (jedynie poprzez udzielenie dotacji podmiotowej) powoduje, że umieszczenie środków finansowych przeznaczonych w budżecie gminy na sport w planie finansowym samodzielnej osoby prawnej, jaką jest instytucja kultury, nie znajduje podstaw prawnych. Każda uchwała podejmowana przez organ gminy musi pozostawać w zgodności z przepisami powszechnie obowiązującymi (Konstytucją, ustawami i wydawanymi na ich podstawie przepisami wykonawczymi). Zaistnienie kwalifikowanego (istotnego) naruszenia prawa w uchwale podjętej przez organ gminy stanowi podstawę do stwierdzenia przez wojewodę jako organ nadzoru nieważności takiej uchwały. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.