II SA/Go 1021/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. Starosta, powołując się na przepis art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), orzekł o utracie przez D.K. z dniem [...] maja 2013r. statusu osoby bezrobotnej, uzasadniając powyższe okolicznością niestawienia się przez ww. bezrobotnego w wyznaczonym terminie w Powiatowym Urzędzie Pracy oraz zaniechania powiadomienia organu w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013r. D.K. wniósł do Wojewody odwołanie od powyższej decyzji, w którym wyjaśnił, iż nie stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie, bowiem w tym czasie przebywał w Szpitalu. Podniósł, że o przyczynie swego niestawiennictwa zawiadomił Powiatowy Urząd Pracy, przesyłając w dniu 20 maja 2013r. (faksem) zaświadczenie o pobycie w Szpitalu. W związku z wystosowanym do odwołującego się przez organ I instancji wezwaniem do zgłoszenia się w dniu 19 sierpnia 2013r. "w celu dostarczenia brakującego zwolnienia lekarskiego na druku ZUS ZLA", D.K. dostarczył w wyznaczonej dacie zwolnienie lekarskie obejmujące okres od dnia 20 maja 2013r. do dnia 24 maja 2013r. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267) oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł o utracie przez D.K. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] maja 2013r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie stawiła się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Uwzględniając, iż w dniu 20 maja 2013r. wpłynęło do Powiatowego Urzędu Pracy zaświadczenie potwierdzające, iż od dnia 20 maja 2013r. D.K. przebywał w Szpitalu, Wojewoda uznał, iż strona wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku i poinformowała w okresie 7 dni, że nie będzie mogła z uzasadnionych przyczyn zgłosić się na wyznaczoną na dzień 20 maja 2013r. wizytę. Jednakże, w ocenie organu II instancji, w związku z przedłożonym przez stronę zwolnieniem lekarskim obejmującym okres od 20 do 24 maja 2013r., utrata statusu osoby bezrobotnej przez D.K. powinna nastąpić z dniem [...] maja 2013r. Organ odwoławczy podkreślił, iż stosownie do "Informacji dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy", w sytuacji, gdy "bezrobotny, który przebywał na zwolnieniu lekarskim nie ma ustalonego terminu wizyty, ma obowiązek zgłoszenia się do PUP następnego dnia po dniu ustania tego zwolnienia celem potwierdzenia gotowości do pracy. W przypadku nie zgłoszenia się po ustaniu zwolnienia lekarskiego następuje utrata statusu osoby bezrobotnej (...)" (część IV pkt 16). Organ zaznaczył, iż o powyższym obowiązku i konsekwencjach jego niedopełnienia D.K. został poinformowany, co potwierdza podpis strony pod ww. Informacją. Uwzględniając powyższe Wojewoda uznał, że strona winna była zgłosić się do Powiatowego Urzędu Pracy w celu potwierdzenia zdolności do podjęcia pracy następnego dnia roboczego po ustaniu zwolnienia lekarskiego, tj. w dniu [...] maja 2013r. W związku z tym, iż D.K. nie zgłosił się w tejże dacie do Urzędu Pracy oraz w okresie do 7 dni od dnia niestawiennictwa nie poinformował Urzędu o uzasadnionej przyczynie swojego niestawiennictwa zostaje pozbawiony statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] maja 2013r., zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pismem z dnia [...] października 2013r. D.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2013r. Skarżący ponownie wskazał, iż od dnia 20 maja 2013r., tj. od wyznaczonego terminu wizyty w Powiatowym Urzędzie Pracy, przebywał w Szpitalu, o czym poinformował tenże Urząd. W dalszej kolejności wyjaśnił, że od listopada 2010 roku choruje na przewlekłe kłębuszkowe zapalenie nerek, boreliozę, włóknienie płuc oraz kamienicę pęcherzyka żółciowego i w związku z tym pozostaje pod stałą opieką lekarzy m.in. z Oddziału [...] Szpitala Klinicznego. Ponieważ z chorobami tymi wiążą się nawracające infekcje oraz stany złego samopoczucia po powrocie ze Szpitala tj. po dniu 24 maja 2013r. skarżący trafił do lekarza rodzinnego z objawami nawrotu choroby. Nie miał "siły ani głowy do tego aby analizować przepisy Powiatowego Urzędu Pracy o konieczności (...) kolejnej wizyty" w Urzędzie. Skarżący był przeświadczony, iż kwestia stawiennictwa została już usprawiedliwiona zaświadczeniem o pobycie w szpitalu. D.K. wskazał także, że po kilku wizytach u lekarza rodzinnego, w dniu 24 lipca 2013r. ponownie trafił na oddział szpitalny, na którym przebywał do dnia 4 sierpnia 2013r. Do momentu odbioru korespondencji z Urzędu Pracy z dnia 5 sierpnia 2013r. skarżący nie miał wiedzy co do swego statusu i pozostawał w przeświadczeniu, że nadal jest osobą bezrobotną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, nie znajdując podstaw do zmiany swojej decyzji, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesione. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń prawa określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej ppsa, Sąd może zaskarżoną decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu (art. 134 § 1 ppsa). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody nr [...] z dnia [...] września 2013r. pod względem jej zgodności z prawem, uznać należało, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, mającym niewątpliwy wpływ na wynik niniejszej sprawy. Na wstępie wskazać należy, iż stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie budzi zasadniczych wątpliwości, a sprowadza się on do tego, że wezwaniem z dnia [...] marca 2013r. D.K. został zobowiązany do stawienia się w siedzibie Powiatowego Urzędu Pracy w dniu [...] maja 2013r. Sporządzający wezwanie pośrednik pracy wskazał, iż dotyczy ono propozycji pracy. We wskazanym dniu skarżący nie zgłosił się do Urzędu, jednakże w dniu tym przesłał organowi za pośrednictwem faksu zaświadczenie ze Szpitala Klinicznego, potwierdzające fakt przebywania D.K. od dnia 20 maja 2013r. w tymże Szpitalu. Przedstawiony powyżej stan faktyczny stał się podstawą dla obu orzekających w sprawie organów do podjęcia decyzji na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) zwanej dalej ustawą, przy czym różne powody legły u podstaw wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Starosta Powiatu uzasadniał swą decyzję z dnia 5 sierpnia 2013r. faktem niestawienia się skarżącego w wyznaczonym terminie i niezawiadomienia organu w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, zaś Wojewoda - uchylając decyzję organu I instancji oraz orzekając o utracie przez D.K. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] maja 2013r. - dla uzasadnienia swego stanowiska powołał się na okoliczność niezgłoszenia się przez stronę w Powiatowym Urzędzie Pracy "w celu potwierdzenia zdolności do pracy następnego dnia roboczego po ustaniu zwolnienia lekarskiego" oraz niepoinformowania organu o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Tymczasem, zgodnie z przepisem art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, starosta - z zastrzeżeniem nie znajdującego w sprawie zastosowania przepisu art. 75 ust. 3 - pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie stawiła się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Zważyć w tym miejscu trzeba, że dla prawidłowej wykładni przywołanego powyżej przepisu niewątpliwie istotne znaczenie ma regulacja zawarta w art. 33 ust. 3, na mocy której bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonych terminach w celu potwierdzenia swojej gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia. Za orzecznictwem sądowoadministracyjnym podkreślić trzeba, że przez "wyznaczony termin" należy w tym przypadku rozumieć konkretną datę ustaloną przez właściwy organ, w której bezrobotny obowiązany jest zgłosić się w powiatowym urzędzie pracy w określonych jak wyżej celach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 1999r., sygn. akt II SA/Wr 563/97). Taka systematyka powołanych przepisów wyraźnie wskazuje, iż sankcja zawarta w art. 33 ust. 4 może być zastosowana jedynie w przypadku niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, o którym mowa w art. 33 ust. 3. Skoro z niestawiennictwem związana jest tak dolegliwa sankcja to niedopuszczalne jest stosownie wykładni rozszerzającej celów stawienia się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie. W orzecznictwie ukształtowanym na tle analizy przywołanych przepisów podnosi się nadto, że do organu administracji należy wyznaczenie terminu stawienia się w jego siedzibie oraz dopilnowanie realizacji tego obowiązku, natomiast na bezrobotnym ciąży obowiązek stawiennictwa w siedzibie organu zatrudnienia, a w przypadku niemożności wypełnienia tego obowiązku do wskazania w zawitym terminie uzasadnionej przyczyny tego niestawiennictwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 lipca 2010r., sygn. akt IV SA/Gl 126/10). W dalszej kolejności wskazać trzeba, że w świetle regulacji całego przepisu art. 33 ust. 4 starosta jest zobowiązany wydać decyzję o pozbawieniu statusu bezrobotnego w przypadku wystąpienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w tym przepisie. A contrario, uwzględniając, że katalog przesłanek skutkujących wydaniem decyzji o utracie statusu bezrobotnego stanowi katalog zamknięty, przyjąć trzeba, że niemożliwym jest pozbawienie statusu bezrobotnego z innych przyczyn, aniżeli enumeratywnie wymienione w tym przepisie. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewoda, nie uwzględniając, że przewidziana przez ustawodawcę w przepisie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy sankcja w postaci pozbawienia statusu bezrobotnego jest wyłącznie skutkiem oczywistego, nieusprawiedliwionego niestawienia się bezrobotnego na wezwanie urzędu pracy, błędnie uznał, że skoro bezrobotny nie stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w pierwszym dniu po zakończeniu zwolnienia lekarskiego to powstały przesłanki uzasadniające pozbawienie go statusu bezrobotnego z mocy art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. O tym, iż dla takiego poglądu brak jest podstawy prawnej wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z dnia 28 stycznia 1999r. Orzeczenie to zapadło wprawdzie pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 25, poz. 128 ze zm.) niemniej podkreślić należy, iż stanowisko w nim zawarte pozostaje aktualne również w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w ww. wyroku (wydanym w analogicznym stanie faktycznym), iż w przypadku uznania przez organ, że strona usprawiedliwiła swe niestawiennictwo, organ winien wyznaczyć stronie nowy termin zgłoszenia się w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy oraz uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia, zaś dopiero niestawiennictwo w tak wyznaczonym terminie, o ile nie byłoby usprawiedliwione w wymagany sposób, uzasadniałoby zastosowanie rygoru pozbawienia zainteresowanego statusu osoby bezrobotnej. Za przyjęciem poglądu odmiennego nie może także przemawiać podniesiona przez organ odwoławczy okoliczność pouczenia skarżącego w dniu rejestracji o obowiązku zgłoszenia się do Powiatowego Urzędu Pracy następnego dnia po dniu ustania zwolnienia lekarskiego celem potwierdzenia gotowości do pracy oraz o przewidzianej, w przypadku niedopełnienia tak sprecyzowanego obowiązku, sankcji pozbawienia statusu osoby bezrobotnej. Uznając w konsekwencji, iż Wojewoda naruszył przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie, po myśli art. 152 powołanej ustawy, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda, uwzględniając sformułowaną powyżej ocenę prawną, raz jeszcze zbada, czy spełnione zostały przesłanki z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy do pozbawienia D.K. statusu osoby bezrobotnej. W tym celu rolą organu odwoławczego będzie przede wszystkim dokonanie oceny przedstawionego przez bezrobotnego powodu absencji w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 20 maja 2013r.