II SA/Go 103/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowego uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2006 r. J.J., reprezentowany przez J.P. zwrócił się do Urzędu Gminy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliwowej w miejscowości [...], na działkach nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Wójt Gminy, działając na podstawie art. 46 a ust. 7 pkt 4 w związku z art. 46 ust. 1 i art. 56 ust. 1, 2, 3,7 i 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. nr 129 poz. 902 ze zm.- dalej "ustawa"), określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliwowej w miejscowości [...], na działce nr ewid. [...]. Decyzja ta w wyniku wniesionego przez M. i J.Ł. odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego została uchylona, zaś sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Organ l instancji nie wyjaśnił całokształtu okoliczności faktycznych w sprawie, a w konsekwencji wadliwie - w odniesieniu do treści wniosku- orzekł o miejscu realizacji przedsięwzięcia. Ponadto zawarł w decyzji sprzeczne, w stosunku do ustaleń załącznika graficznego nr 2 do decyzji, ustalenia dotyczące środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, a także z naruszeniem prawa materialnego i procesowego określił w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia niejasne oraz sprzeczne warunki tejże zgody. Ponadto błędnie oznaczono osobę wnioskodawcy, bowiem z dokumentów złożonych wraz z wnioskiem wynika, iż wnioskodawcą jest osoba fizyczna, zatem stroną -adresatem decyzji winien być J.J. a nie w/w P Sp z o.o. z/s. Nadto organ zakwestionował zaskarżoną odwołaniem decyzję, wskazując uchybienie art. 56 ust. 8 ustawy , z uwagi na to, iż w uzasadnieniu organ l instancji nie przedstawił sposobu wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych w toku postępowania w związku z udziałem społeczeństwa. Także kolejna decyzja Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], wydana po ponownym rozpatrzeniu przez ten organ sprawy wniosku z dnia [...] stycznia 2006r, którą ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliwowej w miejscowości [...], na działce nr ewid. [...], została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. Organ odwoławczy podkreślił, iż rozstrzygnięcie organu l instancji w dalszym ciągu zawiera sprzeczne, w stosunku do wniosku inwestora oraz treści raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ustalenia zakresu przedsięwzięcia. Przy czym organ wskazał, iż dotyczy to zarówno dookreślenia ilości zbiorników paliwowych w rozstrzygnięciu decyzji jak charakterystyki przedsięwzięcia oraz braku spójności w określeniu elementów składowych przedsięwzięcia. Ponadto organ podkreślił, iż sporządzony w sprawie raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie spełnia wymogów zakreślonych prawem, bowiem nie zawiera m. in. przedstawienia zagadnień w formie graficznej, stosownie do art. 52 ust. 1 pkt 10 ustawy dotyczących wyników badań komputerowych rozprzestrzeniania się hałasu, zanieczyszczeń powietrza, na które powołuje się w jego treści sporządzający. Organ odwoławczy wskazał także, iż decyzja w dalszym ciągu nie spełnia wymogu określonego w art. 56 ust. 8 ustawy, bowiem organ nie przedstawił sposobu wykorzystania wszystkich uwag i wniosków zgłoszonych w toku postępowania zarówno przez społeczeństwo jak również strony tego postępowania. Rozpatrując sprawę ponownie w dniu [...] października 2008 r. Wójt Gminy wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 46 ust. 1 pkt. 2, art. 46 a ust. 1 i 7 pkt 4 oraz art. 56 ust 2 i 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), § 3 ust. 1 pkt. 35 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami), ustalił warunki zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliwowej na działce nr ewid. [...] położonej w obrębie miejscowości [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż planowana inwestycja na podstawie § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) została, zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z powołanym przepisem, w związku z art. 46 ust 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska występując o pozwolenie na budowę inwestor musi się legitymować ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Stosownie zatem do treści art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 3 pkt. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, Starosta Powiatu postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. sygn. [...] oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. sygn. [...] stwierdził, że planowane przedsięwzięcie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Stanowiło to podstawę nałożenia postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006r, nr [...] na inwestora obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto na podstawie art. 31 i 32 ustawy w trakcie postępowania zapewniono udział społeczeństwa w sprawie, informując o prowadzonym postępowaniu na tablicy ogłoszeń Urzędu, w miejscowości [...] oraz na stronach internetowych. Organ podkreślił, iż w toku postępowania aktywnie uczestniczyli M. i J.Ł. - strony postępowania oraz E.T. i B.P., nie uznane za strony, a występujące jako społeczeństwo, wnosząc swoje uwagi i zastrzeżenia co do planowanej lokalizacji inwestycji. Organ wyjaśnił, iż na podstawie złożonego wniosku oraz raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zwrócono się z prośbą o uzgodnienie ww. przedsięwzięcia ze Starostą Powiatu oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Wskazane organy uzgodniły inwestycję - Starosta Powiatu postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] z warunkami zawartymi w treści niniejszej decyzji w pkt. 3 ppkt 2, 3, 7, 8 oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] z warunkami zawartymi w treści niniejszej decyzji w pkt. 2 ppkt 7 i pkt. 3 ppkt 1. W dalszym postępowaniu, z uwagi na zmiany w dokumentacji inwestycji oraz z uwagi na wnioski stron postępowania oraz społeczeństwa, organ ponownie występował o uzgodnienie przedsięwzięcia ze Starostą Powiatu oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Wskazane organy uzgodniły inwestycję - Starosta Powiatu pismem z dnia [...] września 2007r, nr [...] oraz kolejnym z dnia [...] sierpnia 2008r., nr [...], w których podtrzymał w istocie wcześniejsze stanowisko w sprawie oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007r., nr [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2008r, nr [...] z warunkami zawartymi w treści decyzji w pkt. 2 ppkt 7 i pkt. 3 ppkt 1. Ponadto organ wyjaśnił, iż w toku postępowania, w konsekwencji uwag zawartych w decyzjach organu odwoławczego, którymi uchylono kolejne decyzje Wójta - nr [...] z dnia [...] października 2006r. oraz nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r., wezwano inwestora do złożenia kopii mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego wniosek dotyczy oraz obejmującej obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać oraz wyjaśnienie niezgodności dot. miejsca realizowanego przedsięwzięcia i niezgodności w zakresie pojemności zbiorników paliwowych. Wezwano również inwestora, celem wykluczenia wszelkich rozbieżności w złożonej dokumentacji tj. wyjaśnienia niezgodności pomiędzy złożonym wnioskiem o wydanie decyzji, załącznika do wniosku oraz raportem oddziaływania na środowisko. W toku postępowania administracyjnego wnioskodawca sprecyzował wniosek odnośnie lokalizacji inwestycji - wskazując na działkę [...], a nadto określając m. in. parametry zbiorników na paliwo. Wójt Gminy zwrócił się także do Wojewódzkiej Komisji do spraw Ocen Oddziaływania na Środowisku przy Urzędzie Wojewódzkim o wydanie opinii w przedmiocie prowadzonego postępowania. Komisja pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. zwróciła uwagę na braki w raporcie oddziaływania na środowisko oraz rozbieżności ze złożonym wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej. Organ l instancji wskazał, iż nie uwzględnił wniosków M. i J.Ł. oraz J.P. dotyczących przedstawienia przez inwestora dodatkowych wariantów przedsięwzięcia, tłumacząc iż planowana inwestycja nie posiada innych wariantów przedsięwzięcia. Zgodnie z raportem oddziaływania na środowisko planowana inwestycja zostanie zrealizowana zgodnie z obowiązującą wiedzą techniczną, według nowoczesnych technologii, nie zagrażających środowisku. Z kolei w toku przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2008 r. rozprawy administracyjnej inwestor wniósł propozycję o postawienie przez strony oraz społeczeństwo warunków eliminujących uciążliwości powstałe w wyniku funkcjonowania stacji paliw. Strony oraz społeczeństwo żądały zmiany lokalizacji inwestycji ze względu na obawę przed zanieczyszczeniami zagrażającymi środowisku m.in. istniejącym wokół planowanej inwestycji polom uprawnym, a także bliską lokalizacją zabudowy mieszkaniowej. Użyto w tym zakresie argumentów o zagrożeniu uciążliwością związaną z hałasem spowodowanym planowaną inwestycją, otwarciem przedsiębiorstwa agroturystycznego oraz problemem z ewentualną sprzedażą działek sąsiednich. Biegły ds. Ocen Oddziaływania na Środowisko wniósł, w toku rozprawy - o sporządzenie przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie analizy porealizacyjnej we wszystkich komponentach, w celu wykluczenia zagrożeń dla środowiska. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez inwestora. Organ wyjaśnił, iż nie uwzględnił zarzutów dotyczących otwarcia przedsiębiorstwa agroturystycznego, a także zarzutów dotyczących spadku wartości działek sąsiadujących z inwestycją, w przypadku ich ewentualnej sprzedaży, z uwagi na okoliczność, iż są to przedsięwzięcia jedynie zamierzone, a nie faktycznie realizowane, i jako takie nie mogą mieć wpływu na ocenę rozpatrywanej sprawy. Odnosząc się do uwag dotyczących zagrożenia środowiska poprzez m.in. wycieki, opary i hałasem w związku z bliskim położeniem zabudowy mieszkaniowej, podnoszonych przez strony postępowania oraz uczestników postępowania, określanych jako społeczeństwo, organ wyjaśnił, iż w celu wyeliminowania zagrożeń związanych z tego typu inwestycjami zostały określone w przepisach prawa warunki techniczne, które należy spełnić, aby inwestycja mogła powstać. Przy czym organem oceniającym czy projekt budowlany jest zgodny z przepisami prawa jest Starostwo Powiatowe, które jest organem wydającym pozwolenie na budowę. Jednocześnie wobec uwag społeczeństwa i w celu wyeliminowania konfliktów oraz zagrożeń dla środowiska Wójt Gminy przyjął stanowisko biegłego ds. ocen oddziaływania na środowisko i w treści niniejszej decyzji zawarto warunek mówiący o przedstawieniu przez inwestora przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie analizy porealizacyjnej, która określi czy istnieje niebezpieczeństwo oddziaływania na środowisko. Mając na uwadze powyższe organ l instancji wskazał, iż spełnienie wymagań wskazanych w treści niniejszej decyzji na etapie realizacji i eksploatacji planowanego przedsięwzięcia, spowoduje, iż wszelkie uciążliwości inwestycji zamkną się w granicach działki inwestora. Odwołanie od w/w decyzji Wójta Gminy wniósł J.P. oraz małżonkowie – M. i J.Ł.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. po rozpatrzeniu odwołania J.P. oraz M. i J.Ł., działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591, ze zm.) art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz.856, ze zm.) art. 138 § 2 w związku z art. 7, 77 § 1, 80, 9, 11, 84 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071, ze .zm.) z uwzględnieniem art. 48 ust.2 pkt 1 i art. 52 ust. 1 pkt 15 i 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska Q'.t. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, póz. 150, ze zm.) w związku z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, póz. 1227), uchylił decyzję Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] października 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Wyjaśniając powody rozstrzygnięcia, Kolegium podkreśliło, iż z dniem 15 listopada 2008 r. weszła w życie (za wyjątkiem art. 121 i 123 ust. 1) ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227). Ustawa ta nowelizuje m.in. ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, p0z. 150, ze zm.), w tym m.in. w tytule l uchyla dział V (Udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska) i Dział VI (Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko) - zob. art. 144 ww. ustawy nowelizującej. Jednakże zgodnie art. 153 tej ustawy, do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe, z tym, że dotychczasowe kompetencje: 1) ministra właściwego do spraw środowiska przejmuje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska; 2) .wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich przejmują regionalni dyrektorzy ochrony środowiska (art. 153 ust. 1), a na postanowienia w ww. sprawach wydane przez: 1) ministra właściwego do spraw środowiska - nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; 2) wojewodów, marszałków województwa i organy inspekcji sanitarnej, dyrektorów urzędów morskich oraz starostów - nie przysługuje zażalenie (art. 153 ust. 2). Z uwagi na to, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało przed dniem 15 listopada 2008 r., sprawa podlega rozpatrzeniu na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym do tej daty (j.t. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.). Organ odwoławczy wskazał, iż odwołania wniesione od decyzji Wójta Gminy podlegają uwzględnieniu, bowiem decyzja organu l instancji wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego. W ocenie Kolegium organ l instancji ograniczył się w zasadzie do przedstawienia samego przebiegu prowadzonego postępowania, nie dokonując oceny stanu faktycznego pod kątem przepisów prawa materialnego, w tym również najistotniejszego dowodu w sprawie jakim jest "Raport oddziaływania na środowisko projektowanej stacji paliw płynnych wraz z obiektami towarzyszącymi w miejscowości [...] -aktualizacja raportu" ( w opracowaniu A.U. Biegłego Wojewody w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko). Fakt ten implikuje wniosek, iż uzasadnienie decyzji organu l instancji jest wadliwe, a w konsekwencji także zaskarżona odwołaniem decyzja jest wadliwa, nie wyczerpuje bowiem warunku prawidłowego uzasadnienia co do faktów i prawa, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 w powiązaniu z art. 9 i 11 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 7 i 8 ustawy. W ocenie Kolegium z uwagi na naruszenie ogólnych zasad i reguł postępowania administracyjnego nie można podzielić stanowiska organu stopnia podstawowego, aby spełnienie wymagań wskazanych w treści decyzji (osnowie) na etapie realizacji i eksploatacji planowanego przedsięwzięcia spowodowało, iż wszelkie uciążliwości inwestycji zamkną się w granicach działki inwestora. .Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także, iż "raport musi budzić istotne zastrzeżenia i wątpliwości co do jego zawartości i ostatecznego kształtu, na tle uzupełnień, poprawek, czy "zniesienia" zapisów Raportu, poczynionych w piśmie pełnomocnika inwestora z dnia [...] lutego 2008 r. Ldz. [...]". Wynika to z faktu, iż w raporcie będącym opinią biegłego mogą być wprowadzane zmiany (uzupełnienia), lecz tylko przez jego autora, w formie aktualizacji lub aneksu, opatrzone datą i podpisane przez tego biegłego. Wówczas, gdy spełnione są warunki formalne, można traktować dokument, jako dowód w sprawie. Natomiast organ l Instancji nie odniósł się w tym zakresie do Raportu i jego treści. Ponadto organ odwoławczy podniósł, iż pismo Wydziału Budownictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] ponownie uzgadniające warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, podpisane zostało przez p.o. Kierownika Referatu Ochrony Środowiska. Tymczasem uzgodnienie winien podpisać Starosta lub upoważniony pracownik tego organu, co wynika z treści art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zatem, zdaniem Kolegium nie można w sposób prawnie wiążący uznać, iż przedmiotowe zamierzenie uzgodnione zostało z właściwym organem ochrony środowiska - Starostą Powiatu, zaś tego uchybienia organ odwoławczy nie może sanować, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Wreszcie organ II instancji wskazał, iż w jego ocenie Raport wymaga weryfikacji w zakresie póz. 23 "Literatura i materiały źródłowe", w kierunku uaktualnienia przepisów prawa (i źródła ich publikacji) oraz oceny wpływu zmian stanu prawnego na treść Raportu. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium zaistniały prawne przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, ponieważ rozpoznanie i wydanie decyzji wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w znacznej części, jak też wyeliminowania wykazanych wad postępowania i podjętej decyzji (art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008 r. wniósł J.J. (pismo z dnia [...] stycznia 2009 r. - k-4). W dniu 6 kwietnia 2009 r. do tut. Sądu wpłynęło pismo z dnia [...] lutego 2009 r. J.J. stanowiące uzupełnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (k-26). Skarżący w w/w korespondencji podkreślił, iż zaskarżoną decyzją naruszono jego prawo i jego interes prawny, z uwagi na bezpodstawne uchylenie decyzji Wójta Gminy i wskazanie przez organ II instancji braku podstawy prawnej do wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację podjętego przedsięwzięcia. W ocenie skarżącego organ odwoławczy niezasadnie uznał decyzję Wójta za naruszającą przepisy prawa. Zakwestionował przeprowadzoną przez Kolegium ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w zakresie sporządzonego w sprawie Raportu oraz dokonanych uzgodnień. Skarżący podkreślił również, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego powoduje przedłużenie postępowania w sprawie jego wniosku oraz nadmierny formalizm. W konsekwencji J.J. zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. Ponadto w uzasadnieniu skarżący podkreślił, iż żadne ze wskazanych przez SKO uchybień nie ma wpływu na wydawane przez Wójta Gminy rozstrzygnięcie. Nie zgodził się także z oceną Kolegium co do decyzji organu l instancji. Skarżący zaakcentował przewlekłość prowadzonego postępowania, wywołaną wcześniejszymi orzeczeniami SKO, nadto wyjaśnił, iż przyjęty przez organ odwoławczy nadmierny formalizm pozostaje w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli, czyniąc jednocześnie administrację opieszałą! nieefektywną. Skarżący podkreślił także, iż w jego ocenie ze sporządzonego w sprawie raportu w sposób jednoznaczny wynika zakres zagrożeń powodowanych przez planowane przedsięwzięcie. Natomiast na podstawie wydanej przez organ l instancji decyzji, został zobligowany do podjęcia niezbędnych działań zabezpieczających. Wreszcie skarżący wskazał, iż Kolegium ulegając społecznym naciskom, uchybiło ciążącym na nim obowiązkom wynikającym z reformatoryjnego charakteru postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji administracyjnej, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm. zwana dalej "ppsa"), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana jest pod względem zgodności z prawem materialnym, a także zastosowanych przy jej wydawaniu przepisów postępowania. Przed dalszymi rozważaniami warto także wskazać na dyspozycję przepisu art. 134 ppsa, zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (por. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ppsa.). Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając przede wszystkim na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej jako "k.p.a.") uchyliło decyzję nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] października 2008 r., ustalającą warunki zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliwowej na działce nr ewid. [...] położonej w obrębie miejscowości [...] i następnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie, miało w ocenie Sądu wyjaśnienie istoty postępowania odwoławczego oraz ciążących na SKO -jako organie II instancji obowiązków w zakresie rozpatrywanej sprawy. Odnosząc się zatem do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego wyjaśnić należy, iż wniesienie odwołania do decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji przenosi na organ odwoławczy kompetencję merytorycznego rozpatrzenia indywidualnej sprawy administracyjnej. Istota postępowania odwoławczego polega na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ niższego stopnia, w jej całokształcie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 1992 r. sygn. akt V SA 137/92, z dnia 24 czerwca 1998 r. III SA 1379/97 ). Przystępując do rozpatrzenia odwołania organ odwoławczy dokonuje oceny materiału dowodowy zebranego i rozpatrzonego przez organ l instancji oraz zbadania ustaleń poczynionych przez ten organ. W oparciu o wynik przeprowadzonej oceny organ odwoławczy może określić zakres i kierunki dalszego postępowania wyjaśniającego w II instancji. Oczywistym jest, iż organ odwoławczy musi dokonać w toku postępowania odwoławczego oceny, w jakim zakresie w postępowaniu przed organem l instancji zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy załatwianej sprawy. W przypadku, gdy materiał dowodowy został w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w pierwszej instancji zebrany w sposób wyczerpujący, organ odwoławczy ma obowiązek dokonać ponownej jego oceny i wydać orzeczenia co do istoty sprawy. W sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, iż postępowanie wyjaśniające organu l instancji obarczone jest nieznacznymi brakami, zobligowany jest w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające lub zlecić jego wykonanie organowi l instancji. Zasadniczy cel postępowania odwoławczego sprawdza się zatem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją organu l instancji. Co do zasady także orzeczenie organu odwoławczego ma charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub merytoryczno-reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stanowi to bezpośrednią realizację zasady ekonomiki postępowania, gdyż służy przyspieszeniu załatwienia sprawy administracyjnej przez organy administracji publiczne, najpóźniej na etapie postępowania odwoławczego. Temu samemu celowi służy instytucja przewidziana w przepisie art. 136 k.p.a. uprawniająca organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W takim ujęciu postępowania drugoinstancyjnego, orzeczenie o charakterze kasacyjnym jest dopuszczalne tylko na zasadzie wyjątku, w związku z czym przepisy przewidujące takie rozstrzygnięcie wymagają ścisłej wykładni (art. 138 § 2 k.p.a.). Nie każda wadliwość postępowania organu stopnia podstawowego stwierdzona przez organ nadrzędny kwalifikuje do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Kierując się charakterem i zakresem tej wadliwości oraz jej wpływem na rozstrzygnięcie l instancji - organ decyduje, czy w rozpatrywanej sprawie wystarczające będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w oparciu o dyspozycję art. 136 k.p.a. lub też czy niezbędne będzie skorzystanie z kompetencji kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ l instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo, co prawda, postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy proceduralne (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1997 r. sygn. akt l SA/Po 1237/96). Podkreślić także należy, iż powyższe ustalenia powinny znaleźć swoje bezpośrednie odzwierciedlenie w treści orzeczenia organu odwoławczego (art. 107 § 3 k.p.a.). Decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję l instancji z powodu odmiennych ustaleń albo oceny stanu faktycznego sprawy uchybia przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., jeżeli jej uzasadnienie nie wykazuje w sposób wyczerpujący przyczyn i dowodów, dla których należało zakwestionować stan faktyczny ustalony w postępowaniu l instancji i przyjąć odmienne ustalenia w tym zakresie jako podstawę rozstrzygnięcia odwoławczego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 1986 r. sygn. akt SA/Wr 256/86). W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ musi wskazać przyczyny, które spowodowały, iż zaniechał skorzystania z uprawnień przyznanych mu przepisem art. 136 k.p.a. w zakresie uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję naruszyło przepisy art. 12 k.p.a., art. 136 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a.. Wskazane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji ma długi okres prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku J.J. z dnia [...] stycznia 2006 r., oraz okoliczność, iż sprawa ta była trzykrotnie przedmiotem rozpatrzenia zarówno przez organ stopnia podstawowego, jak również przez Kolegium. Pod tym względem działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ocenić należy także przez pryzmat celowości i dochowania wymogów przepisu art. 12 § 1 k.p.a. Zgodnie z w/w przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Kolegium wskazując w zaskarżonej decyzji przesłanki, które zdecydowały o uchyleniu decyzji organu l instancji, podkreśliło naruszenie przez ten organ przepisów art. 7, art. 77, art. 79 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że naruszenie powyższych przepisów procedury administracyjnej polega na tym, że organ l instancji ograniczył się do przedstawienia samego przebiegu prowadzonego postępowania, nie dokonując oceny stanu faktycznego pod kątem przepisów prawa materialnego. Nadto wskazał, iż Wójt Gminy w uzasadnieniu decyzji nie przedstawił oceny najistotniejszego dowodu w sprawie jakim jest "Raport oddziaływania na środowisko projektowanej stacji paliw płynnych wraz z obiektami towarzyszącymi w miejscowości [...] - aktualizacja raportu", który musi budzić istotne zastrzeżenia co do jego zawartości oraz formy, a nadto wymaga weryfikacji pod kontem zgodności z obecnie obowiązującymi przepisami prawa. Organ odwoławczy wskazał także na wątpliwości co do oceny prawidłowości pisma Wydziału Budownictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. W kontekście uwag dotyczących zasad postępowania odwoławczego wskazanych powyżej, należny podkreślić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zgodnie z przepisami prawa, mogło uzupełnić rozstrzygnięcie organu l instancji dokonując oceny stanu faktycznego pod kątem przepisów prawa materialnego (kompetencje reformacyjne organu odwoławczego). ,W wyroku z dnia 28 maja 1989 r. sygn. akt IV SA 1278/88 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu l instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych". Działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które uchyliło się od samodzielnej oceny merytorycznej sporządzonego w toku postępowania administracyjnego Raportu oddziaływania na środowisko, zwracając jedynie uwagę na konieczność dokonania weryfikacji tego dokumentu, z uwagi zarówno na zmiany wprowadzane do niego w toku postępowania, jak również na zmianę stanu prawnego, w ocenie Sądu należy uznać za nieuzasadnione i niezgodne z przepisami prawa. Organ odwoławczy powinien we własnym zakresie dokonać oceny zebranych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego materiałów dowodowych oraz poczynionych na tym etapie ustaleń. W zaskarżonym rozstrzygnięciu Kolegium jednakże nie dokonało oceny zebranego materiału dowodowego, wskazując jedynie na wątpliwości, wynikające z upływu czasu i zmiany stanu prawnego, co do niektórych dokumentów stanowiących materiał dowodowy. Kolegium wskazało wprawdzie na konieczność zweryfikowania w/w dokumentu w kontekście m. in. rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. Nr 47, póz. 281), jednakże nie dokonało samodzielnej weryfikacji, czy wskazany dokument zgodny jest z obowiązującymi w dniu orzekania przepisami prawa i czy może stanowić dowód w sprawie. Organ wyraził jedynie przypuszczenie w tym zakresie, co jedynie potwierdza wniosek, iż nie przeprowadził zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. postępowania wyjaśniającego w sprawie. W oparciu o powyższe rozważania, analizując treść zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, iż wynika z niej jednoznacznie okoliczność, że organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie ograniczył się jedynie do oceny prawidłowości postępowania organu stopnia podstawowego, niedokonując przy tym samodzielnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustaleń faktycznych. Organ ten uchybił zatem ciążącemu na nim z mocy ustawy, obowiązkowi powtórnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy wniosku J.J. z dnia [...] stycznia 2006 r. Stanowi to naruszenie prawa strony postępowania administracyjnego do powtórnej w postępowaniu odwoławczym oceny merytorycznej sprawy, wynikającego z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zauważyć jednocześnie należy, iż w toku przeprowadzonego postępowania Wójt Gminy usunął nieprawidłowości stwierdzone przez organ odwoławczy we wcześniej wydanych przez SKO decyzjach kasacyjnych. W tym zakresie organ odwoławczy nie zakwestionował decyzji organu l instancji. Jednocześnie podkreślić należy, iż brak wyczerpującego uzasadnienia w zakresie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji organu l instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w myśl art. 138 § 2 k.p.a. (kreującego kompetencję do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego), bowiem nie mieści się to w dyspozycji tego przepisu. Jak bowiem wskazano powyżej, są to braki postępowania, które organ odwoławczy może usunąć sam w ramach przysługujących mu kompetencji reformacyjnych. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę, organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ l instancji ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1548/04, z dnia 1 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1552/04, z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 818/05). Sąd podziela wyrażone zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie stanowisko, iż organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu l instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 2498/98, z dnia 15 lutego 1999 r. sygn. akt IV SA 271/97). Organ w zaskarżonej decyzji nie wykazał nadto, iż w kontekście stwierdzonych nieprawidłowości postępowania organu niższego stopnia, nie jest możliwe uzupełnienie postępowania w ramach przysługujących mu kompetencji reformacyjnych (art. 136, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 936/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 1999 r. sygn. akt l SA 632/99). Nie można uznać za wyczerpujące stwierdzenie SKO, w zakresie uzgodnień z właściwym organem ochrony środowiska - Starostą Powiatu, iż uzupełnienie w powyższym zakresie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa). W ocenie Sądu wyjaśnienie okoliczności dotyczącej posiadania upoważnienia do podpisywania pism w imieniu Starosty Powiatu również nie przekraczało granic postępowania, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Z uwagi na długi okres, w jakim prowadzone jest postępowanie w sprawie wniosku J.J. z dnia [...] stycznia 2006 r, w kontekście zarówno zasady szybkości postępowania administracyjnego oraz uwzględniając zakres kompetencji organu odwoławczego określonych przez przepisy art. 136 i art. 138 § 1 k.p.a., w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno ze szczególną ostrożnością i starannością rozpatrzyć przedmiotową sprawę, dążąc do jej możliwie najszybszego zakończenia. Za szczególnie rażące należy w tych okolicznościach uznać uchylenie po raz kolejny decyzji Wójta Gminy bez jednoczesnego wykazania, iż w sprawie organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające oceniając zebrane w sprawie dowody i z uwagi na stwierdzone w postępowaniu organu l instancji nieprawidłowości, nie mógł uzupełnić przeprowadzonego przez ten organ postępowania we własnym zakresie . Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 12 § 1, art. 136 oraz art. 138 § 2 k.p.a. Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązany jest z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w ramach którego powinien dokonać oceny zebranych w toku postępowania dowodów. Wynik przeprowadzonego w ten sposób postępowania, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie w sprawie. ' Kierując się powyższymi rozważaniami, Sąd uznał skargę za zasadną i z tej przyczyny uwzględnił ją, w związku z czym działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.