II SA/Go 1046/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu T.Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala sprzeciw. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie cofnięcia zezwoleń nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu do spożycia poza miejscem sprzedaży w punkcie sprzedaży mieszczącym się w [...] przy ul. [...] dz. Nr [...] należącego do T.Z. W treści powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że Prokurator Rejonowy pismem z [...] kwietnia 2021 r. wniósł o cofnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w powyższym miejscu, w związku ze zgłoszeniami dotyczącymi łamania prawa w zakresie zakłócania ładu i porządku publicznego w rejonie placówki detalicznej. W odpowiedzi na zawiadomienie organu o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia poza miejscem sprzedaży T.Z. (właściciel punktu sprzedaży przy ul. [...]) wniósł o umorzenie postępowania. Następnie Prezydent Miasta wskazał, że na podstawie przeprowadzonych czynności oraz dokonanych ustaleń w przedmiotowym postępowaniu nie stwierdzono naruszenia przez stronę przepisów prawa i w jego ocenie postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Prokurator Rejonowy wniósł od powyższej decyzji odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do dalszego prowadzenia celem wydania rozstrzygnięcia merytorycznego oraz zarzucając naruszenie art. 77 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.), poprzez niewyczerpujące i niewystarczające przeprowadzenie postępowania dowodowego, zaniechanie przesłuchania wskazywanych świadków, nieuwzględnienie informacji zawartych w wywiadach Policji, co w rezultacie spowodowało rozpatrzenie sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Prokurator Rejonowy wyjaśnił, że wniosek o cofnięcie zezwolenia złożył po wydaniu postanowienia z [...] listopada 2020 r. o umorzeniu dochodzenia w sprawie zaistniałego przy ul. [...] w sklepie [...] czynu zabronionego z art. 43 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi i wychowaniu w trzeźwości, tj. sprzedaży wyrobów alkoholowych osobom nietrzeźwym. Fakt umorzenia postępowania karnego, w ocenie Prokuratora, nie może stanowić podstawy umorzenia postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ zaniechał przeprowadzenia dowodów powoływanych we wniosku o cofnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium w uzasadnieniu powyższej decyzji podniosło, że postępowanie wszczęte w związku z zawiadomieniem prokuratora w trybie art. 182 k.p.a. jest prowadzone z urzędu, formalnie zatem zostało wszczęte z urzędu przez Prezydenta. Nadto Prokurator we wniosku o cofnięcie zezwoleń nie zgłosił zamiaru udziału w postępowaniu, przy czym w związku z doręczeniem mu przez organ I instancji zawiadomienia o wszczęciu postępowania i pouczeniu o przysługujących uprawnieniach (w tym o treści art. 10 § 1 k.p.a.) uznać należy, że Prokurator w przedmiotowym postępowaniu brał udział na prawach strony. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1119, dalej jako: u.w.t.) sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zgodnie z art. 18 ust. 10 u.w.t. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, organ zezwalający cofa w przypadku: 1) nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności: a) sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw, b) sprzedaży i podawania napojów alkoholowych z naruszeniem zakazów określonych w art. 14 ust. 3 i 4; 2) nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych; 3) powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego; 4) wprowadzenia do sprzedaży napojów alkoholowych pochodzących z nielegalnych źródeł; 5) przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 11 ust. 4; 6) popełnienia przestępstwa w celu osiągnięcia korzyści majątkowej przez osobę odpowiedzialną za działalność przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie; 7) orzeczenia, wobec przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną albo wobec osoby odpowiedzialnej za działalność przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie, zakazu prowadzenia działalności gospodarczej objętej zezwoleniem. W świetle natomiast zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek podjęcia wszelkich czynności zmierzających do wszechstronnego badania sprawy w celu ustalenia obiektywnego stanu faktycznego. Następnie Kolegium wyjaśniło, że w rozpatrywanej sprawie we wniosku Prokuratora o cofnięcie zezwoleń przedstawiono imiona i nazwiska czterech osób, które mogą posiadać wiedzę na temat ewentualnych nieprawidłowości w zakresie przestrzegania zasad sprzedaży napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży przy ul. [...]. prowadzonym przez T.Z. Zaznaczył, że organ I instancji pismem z [...] maja 2021 r. wezwał dwóch świadków (D.P. i E.P.), przy czym powyższe wezwania zawierały błędną podstawę prawną – art. 64 § 2 k.p.a. - który stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jednocześnie przedmiotowe wezwania nie zawierały żadnego rygoru związanego z niestawiennictwem. W ocenie Kolegium organ I instancji powinien był wezwać ww. osoby do złożenia wyjaśnień na piśmie i rozważyć celowość podjęcia dalszych czynności, a przede wszystkim rozważyć wystosowanie wezwania tych osób w charakterze świadków na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 88 § 1 k.p.a. Organ za słuszne uznał również stanowisko Prokuratora w zakresie zaniechania ustalenia stanu faktycznego sprawy w oparciu o stanowiska pozostałych osób wskazywanych we wniosku o cofnięcie zezwoleń. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji nie rozważył zasadności przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, dopiero w piśmie przewodnim przekazującym odwołanie do Kolegium podał, że nie posiada adresów wskazanych osób. W ocenie SKO zwrócenie się do Prokuratora przez organ I instancji o przekazanie wszystkich posiadanych informacji i dokumentów nie można uznać za wypełnienie obowiązku z art. 77 § 1 k.p.a. Organ powinien wskazać jakich informacji i materiałów potrzebuje, w tym wnieść o podanie adresów do doręczeń świadków. Prezydent Miasta mógł także skorzystać z bazy danych w systemie PESEL i ewentualnie porównać je z posiadanymi przez Prokuratora informacjami. Kolegium odniosło się także do znajdujących się w aktach sprawy pisemnych oświadczeń pracowników sklepu [...] przy ul. [...], bowiem organ I instancji powinien w pierwszej kolejności przesłuchać wskazywanych w sprawie przez Prokuratora świadków, a następnie skonfrontować te ustalenia z udzielonymi przez pracowników sklepu. Organ odwoławczy jako kolejne zaniechanie wskazał dodatkowo brak odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przedłożonych przez Prokuratora pism z Policji oraz brak zawiadomienia Prokuratora o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w sprawie. Decyzja organu I instancji narusza art. 107 § 3 k.p.a., w związku z brakiem jakichkolwiek rozważań co do stanu faktycznego i zebranego materiału dowodowego w sprawie, poza lakonicznym stwierdzeniem, że zgromadzone dowodowy nie dają podstaw do wydania decyzji cofającej zezwolenia. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja naruszyła przepisy k.p.a., w szczególności art. 7, art. 11, art. 50, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79, art. 80, art. 81, art. 82, art. 83, art. 88, art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 182 i art. 183 k.p.a. T.Z. pismem z dnia [...] listopada 2021 r. wniósł sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając naruszenie art. 182, art. 183, art. 188 k.p.a., poprzez uznanie, że Prokurator brał udział w postępowaniu organu I instancji i mógł wnieść odwołanie od decyzji. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jako decyzji prawomocnej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł, że Prokurator nie zgłosił swojego przystąpienia do wszczętego postępowania, do czego był zobligowany na podstawie art. 183 §1 k.p.a., nie miał zatem legitymacji procesowej do udziału w sprawie, w tym do wniesienia odwołania. Powołując się na tezę wyroku NSA z 4 kwietnia 2005 r., sygn. akt II GSK 3/05, strona podała, że nie można domniemywać udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym tylko na tej podstawie, że zawiadomiono go o zakończeniu postępowania administracyjnego lub przesłano decyzję. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wskazanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.). Według art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy podnieść, że w ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko SKO, że w niniejszej sprawie Prokurator był uprawniony do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Wskazać trzeba, że postępowanie zostało wszczęte na żądanie Prokuratora Prokuratury Rejonowej (pismo z dnia [...] kwietnia 2021 r.). Postępowanie wszczęte przez organ administracji na wniosek prokuratora złożony na podstawie art. 182 k.p.a. jest postępowaniem wszczętym z urzędu. Zgodnie z art. 183 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej zawiadamia prokuratora o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu w każdym przypadku, gdy uzna udział prokuratora w postępowaniu za potrzebny. Z kolei w myśl art. 188 k.p.a. Prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184, służą prawa strony. W niniejszej sprawie organ I instancji doręczył Prokuratorowi zawiadomienie o wszczęciu postępowania, poinformował go o uprawnieniach procesowych wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. i doręczył wydaną w sprawie decyzję z dnia [...] lipca 2021 r. Sąd rozpoznający niniejsza sprawę podziela pogląd, że nie można wymagać od prokuratora złożenia specjalnego oświadczenia o przystąpieniu do postępowania wszczętego na żądanie prokuratora. Sam fakt złożenia przez prokuratora takiego żądania świadczy o woli prokuratora brania udziału w takim postępowaniu na prawach strony. Można przyjąć, że prokurator nie bierze udziału w takim postępowaniu wyłącznie wówczas, gdy oświadczy wprost, że nie będzie brać udziału w tym postępowaniu (zob. wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1491/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA, P.Przybysz, w: Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex 2022). W orzecznictwie wyrażany jest również pogląd, że dla realizacji celów prokuratury jest rzeczą niezbędną, aby prokurator mógł wnieść odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji bez względu na to, czy brał udział w postępowaniu przed tym organem, czy też nie (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2009 r., I OSK 324/08, CBOSA). Wskazać trzeba, że ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje jedynie kontroli spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Przyjmuje się, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zachodzi, gdy: a) organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Wskazane przesłanki zostały w ocenie Sądu spełnione. Organ odwoławczy zasadnie podniósł, że organ I instancji nie dokonał ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia prawa materialnego (art. 18 ust. 10 u.w.t.). Organ I instancji wbrew dyspozycji art. 77 § 1 k.p.a. nie podjął wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. SKO wskazało, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględzin (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ administracyjny jest zobowiązany do zgromadzenia dowodów, w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do ustalenia stanu faktycznego (art. 77 § 1 k.p.a.). SKO zasadnie stwierdziło, że organ I instancji powinien rozważyć przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków (D.P., E.P., K.P., M.Z.) w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ I instancji zaniechał podjęcia działań w celu uzyskania nagrań w postaci filmów, zdjęć mogących dostarczyć faktów odnośnie spełnienia warunków sprzedaży napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży przy [...] Nie odniósł się również do przedłożonych przez Prokuratora pism z Policji. Organ odwoławczy trafnie wskazał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 k.p.a.). Organ I instancji nie wyjaśnił również z jakich powodów uznał, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Z przedstawionych względów należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że w analizowanej sprawie organ I instancji naruszył m.in. przepisy art. 7, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że decyzja SKOzostała wydana zgodnie z prawem i z tych względów sprzeciw, jako bezzasadny należało oddalić (art. 151a § 2 p.p.s.a.).