II SA/Go 105/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska, Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Protokolant Asystent sędziego Tomasz Modzelewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 maja 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi D.B. na Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekazanie pisma wg właściwości Uchylono zaskarżone postanowienie Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , w składzie J.G.-S., N.B. oraz S.W., po rozpatrzeniu wniosku D.B. w sprawie o przyznanie pomocy na wydatki związane z użytkowaniem centralnego ogrzewania, powołując się na przepis art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uznało się za rzeczowo niewłaściwe i postanowiło o przekazaniu tego wniosku Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej . W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż pismem z dnia [...] listopada 2006r. adresowanym do Kolegium, D.B. zwróciła się o wydanie decyzji dotyczącej przyznania pomocy na wydatki związane z użytkowaniem centralnego ogrzewania, jednocześnie podnosząc, iż wnosi o przyznanie pomocy do Kolegium z uwagi na dotychczasowe negatywne decyzje podejmowane w odniesieniu do wnioskodawczyni przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Kolegium podkreśliło, iż zgodnie z art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej są zobligowane do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Skład orzekający kierując się treścią złożonego przez D.B. pisma uznał, iż jest to wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie przyznania wnioskodawczyni pomocy społecznej na wydatki związane z użytkowaniem centralnego ogrzewania. Wobec powyższego, w myśl przepisu art. 65 kpa - stwierdzając swą niewłaściwość rzeczową - Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło o przekazaniu wniosku D.B. do organu właściwego. Pismem z dnia [...] grudnia 2006r. D.B. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem D.B. Kolegium nadało błędny bieg jej sprawie, a złożony przez nią wniosek powinien zostać przekazywany przez Kolegium nie do organu pomocy społecznej, lecz " np. do organizacji pozarządowych, które są dotowane ze środków publicznych, samorządowych jak np. Caritas ", czy też do stowarzyszeń. Po rozpatrzeniu wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w składzie J.G.-S., N.B. oraz E.M. -postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r., działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 19 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy postanowienie własne nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2007r. Kolegium podtrzymało w pełni ustalenia zawarte w utrzymanym w mocy postanowieniu z dnia [...] grudnia 2006r. Kolegium ponownie podkreśliło, iż pismo D.B. stanowi wniosek o udzielenie pomocy społecznej, zaś organami właściwymi do udzielenia tejże pomocy są ośrodki pomocy społecznej. W tym więc przypadku organem właściwym w l instancji jest Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej . Nadto Kolegium wskazało, iż dopiero w sytuacji merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, bądź w przypadku niezałatwienia sprawy przez tenże organ w terminach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia w toku instancji właściwe będzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Pismem z dnia [...] stycznia 2007r. D.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę dotyczącą m.in. wskazanego wyżej postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007r. W złożonej skardze D.B. zawarła obszerną krytykę związaną z nieprawidłowym w jej ocenie postępowaniem Kolegium. Zarzuciła przede wszystkim tendencyjne, mechaniczne podejście do składanych przez nią odwołań, a także podniosła fakt, iż odwołania te są zazwyczaj rozpatrywane przez ten sam skład orzekający. Z uwagi na powyższe D.B. wniosła m.in. o wyłączenie członków Kolegium zazwyczaj rozstrzygających w sprawach zainicjowanych jej odwołaniami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto, w odniesieniu do wniosku skarżącej dotyczącego zmiany składów orzekających rozpatrujących jej sprawy, Kolegium wskazało, iż ustrój kolegiów oraz zasady ich działania reguluje ustawa z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, zaś zasady wyznaczania składów orzekających określa Regulamin Kolegium. Zgodnie z przyjętym Regulaminem składy orzekające wyznacza Prezes Kolegium, wobec czego zmiana składu orzekającego na żądanie osoby odwołującej się - o ile nie zachodzą sytuacje, o których mowa w art. 24 i 25 Kodeksu postępowania administracyjnego - jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie jednak zaznaczyć należy, iż w niniejszej sprawie - na podstawie art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 144 kpa - od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. służył D.B. środek prawny w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie bowiem z dyspozycją przepisu art. 144 kpa do spraw nieuregulowanych w rozdziale 11 zatytułowanym "Zażalenia", mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Do spraw nieuregulowanych w rozumieniu komentowanego przepisu należy również zagadnienie dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze. Z uwagi na mającą zastosowanie wprost (bez żadnych zmian) do "spraw nieuregulowanych" normę prawną zawartą w przepisie art. 127 § 3 kpa, należy opowiedzieć się za rozwiązaniem przyjętym w odniesieniu do decyzji i uznać, że w takim przypadku zainteresowana mogła zaskarżyć postanowienie Kolegium w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem, Sąd uznał, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Z ustaleń faktycznych w sprawie wynika bowiem, iż w wydawaniu zarówno postanowienia nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r., jak i postanowienia nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. brali udział ci sami członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego tj. J.G.-S. oraz N.B.. W ocenie Sądu Kolegium rozpoznając sprawę na skutek wniosku D.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, winno było orzekać w innym składzie osobowym. Punkt wyjścia dla tej konstatacji stanowi już prima facie dyspozycja przepisu art. 27 § 1 kpa, zgodnie z którym członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 kpa. Bezsporne więc pozostaje, że konieczność wyłączenia pracownika biorącego udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji (art. 24 § 1 pkt 5 kpa) znajduje bezpośrednie przełożenie na członków składów orzekających samorządowych kolegiów odwoławczych. W ocenie Sądu konieczność wyłączenia pracownika obejmuje również postępowanie toczące się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Istnieją bowiem wystarczająco silne przesłanki do przyjęcia, że wniosek ten uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie jest jednak zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na dotychczasowe orzecznictwo sądowe, w którym podawano, że środek ten w razie jego wniesienia nie przenosi wprawdzie sprawy do innego organu administracji wyższej instancji, niemniej charakteryzuje się właściwą dla odwołań cechą, tj. wstrzymuje uzyskanie przez zaskarżoną decyzję przymiotu decyzji ostatecznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2002r., sygn. akt V SA 2535/01, LEX nr 149513). Co prawda nie mamy tu do czynienia z klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym, jednakże na gruncie zdania drugiego art. 127 § 3 kpa do wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W konsekwencji jego wniesienia sprawa jest rozpoznawana po raz drugi, z odpowiednim stosowaniem tych przepisów tj. z pominięciem przepisów ściśle powiązanych z procedowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia nad niższym oraz z wykorzystaniem wprost lub z nieodzowną modyfikacją innych przepisów postępowania odwoławczego. A zatem, na gruncie niniejszych rozważań zgodzić należy się z poglądem zaprezentowanym przez Sędziego NSA Jana Pawła Tarno w pozytywnej glosie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1996r. (OSP 1997/6/109), w której podniesione zostało, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy różni się w zasadzie od odwołania jedynie brakiem skutku dewolutywnego i suspensywnego. Wskazać dalej należy, iż słuszność zaprezentowanego przez Sąd w niniejszej sprawie stanowiska znajduje ponadto potwierdzenie w niepublikowanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r. w sprawie o sygn. II GPS 2/06, w której skład siedmiu sędziów NSA uznał, iż art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 §3 tego Kodeksu. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w każdej procedurze poszczególne unormowania są ze sobą ściśle powiązane, a niektóre mają wręcz charakter podstawowy. Do takich niewątpliwie trzeba zaliczyć wyłączenie pracownika i organu w postępowaniu administracyjnym, dwuinstancyjność tego postępowania i tryb ponownego rozpatrywania sprawy określony w art. 127 § 3 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały zwrócił także uwagę na regulację art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, póz. 483 ze zm.), według którego każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady i tryb zaskarżenia określa ustawa. Jest to uznawana w piśmiennictwie ważna gwarancja oraz środek ochrony prawa strony do zaskarżenia wszystkich orzeczeń i decyzji do wyższej instancji (por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze 2002 - komentarz do art. 78), bez względu na to, w jakim trybie i w wyniku jakiej czynności zostały one wydane. Na szczególną rolę art. 78 Konstytucji nie tylko przy tworzeniu, ale również w stosowaniu prawa, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z dnia 16 listopada 1999r. SK 11/99 (OTK 1999/7/158). Trybunał podkreślił, że kształtując w tym przepisie konstytucyjne prawo każdej ze stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, posłużono się ogólnym sformułowaniem "zaskarżenie", pozwalającym na objęcie jego zakresem różnych, specyficznych dla danej procedury środków prawnych, których wspólną cechą jest umożliwienie stronie uruchomienie weryfikacji wydanego w pierwszej instancji orzeczenia bądź decyzji. Dostrzec w dalszej kolejności należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny przypisał również w tej materii duże znaczenie gwarancjom wynikającym z art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W ocenie Sądu prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art 24 § 1 pkt 5 kpa) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie (zażalenie) rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, bowiem nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, gdyż z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Zauważyć również trzeba, że instytucja wyłączenia przesądza - obok podnoszonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia właściwości tego organu - o zdolności organu do prowadzenia postępowania administracyjnego. Wyznacza ona kompetencję szczególną organu, a u jej podstaw leży fundamentalna zasada postępowania administracyjnego wyrażona wart. 7 kpa - zasada prawdy obiektywnej. Gwarancją tej zasady są właśnie m.in. przepisy postępowania administracyjnego określające w jakich przypadkach organy administracyjne podlegają wyłączeniu w celu zapewnienia bezstronności orzekania. W ocenie Sądu zachodzą wystarczająco silne przesłanki do uznania, iż przedstawione powyżej ograniczenia, zasady, czy gwarancje - sprowadzające się w istocie do przewidzianej na gruncie art. 2 § 1 pkt 5 kpa instytucji wyłączenia pracownika - per analogiam muszą mieć również obligatoryjne zastosowanie do członków samorządowych kolegiów odwoławczych w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 kpa. Reasumując, uznając poniekąd na gruncie okoliczności występujących na kanwie niniejszej sprawy słuszność twierdzeń skarżącej negującej skład Kolegium, stwierdzić należało, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą w postaci naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 kpa, stanowiącą zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 kpa podstawę do wznowienia postępowania. Ponieważ sprawa podlega ponownemu rozpoznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przedwczesne jest ustosunkowywanie się przez Sąd do prawidłowości kwalifikacji pisma D.B. z dnia [...] listopada 2006r. dokonanej przez Kolegium, jak również zasadności uznania się przez ten organ za niewłaściwy rzeczowo w sprawie oraz przekazania wyżej wskazanego pisma - w ocenie Kolegium - organowi właściwemu tj. Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej . Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.