II SA/Go 1053/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J.K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] Burmistrz ustalił na rzecz L sp. z o.o., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie wraz z przebudową budynku usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...]. Od powyższej decyzji odwołał się J.K. - właściciel sąsiedniej nieruchomości nr [...] - wskazując, że w pkt 4.1.2 decyzji organ pierwszej instancji bezzasadnie dopuścił usytuowanie rozbudowy w kierunku wschodnim na odległości 1,5 m do granicy z działką nr [...] na takiej długości tej granicy, na jakiej działka stanowi drogę dojazdową do pozostałego terenu w głębi kwartału. W konsekwencji – zdaniem odwołującego się – organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy wkroczył w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekł w kwestii, która może być przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Odwołujący się wskazał ponadto, że organ pierwszej instancji nie zawarł w uzasadnieniu decyzji żadnego uzasadnienia wskazującego w jaki sposób został ustalony krąg stron postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie – zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) – autor analizy urbanistycznej wyznaczył obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (77,5m x 3 = 232,5m) i prawidłowo ustalił: linię zabudowy dla planowanej rozbudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz terenu, szerokość elewacji frontowej a także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. SKO wskazało ponadto, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że w kwartale na którym znajduje się planowana inwestycja, pomiędzy ul. [...] w obszarze analizowanym występują budynki sytuowane zarówno bezpośrednio przy pasach drogowych (ul. [...]) jak i budynki usytuowane na granicy wjazdów na posesje (np. budynek handlowy na działce nr [...] usytuowany wzdłuż wjazdu na posesję nr [...] budynki na działkach [...] i inne usytuowane w szczególności od strony południowej kwartału). Z analizy wynika więc, że rozbudowa istniejącego budynku usługowo-handlowego o część związaną z odpiekiem pieczywa w stronę wschodnią może być sytuowana bezpośrednio przy granicy pasa stanowiącego dojazd z [...] na działkę nr [...], bądź w odległości 1,5,m od tej granicy. W tym konkretnym przypadku – zdaniem SKO – uzasadnione jest przybliżenie projektowanej rozbudowy na odległość 1,5m do granicy z działką [...], co nie zmieni obszaru oddziaływania inwestycji i gwarantuje zabezpieczenie interesów pozostałych stron postępowania. SKO podkreśliło, że po analizie dopuszczono możliwość zbliżenia rozbudowy jedynie od strony wschodniej elewacji budynku. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.K. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a., poprzez naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z tych przepisów, - art. 28 K.p.a., poprzez brak ustalenia wszystkich stron postępowania, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, że nie ustalono jaki budynek może być usytuowany 1,5m od granicy działki inwestora z działką skarżącego w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2017 r., poz.1369 ze zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu wskazanym w powołanych wyżej przepisach. Organ pierwszej instancji w punkcie 4.1.2 decyzji ustalającej wnioskowane warunki zabudowy postanowił, iż: "Dopuszcza się usytuowanie rozbudowy w kierunku wschodnim na odległość 1,5m do granicy z działką nr [...] na takiej długości tej granicy, na jakiej działka nr [...] stanowi drogę dojazdową do pozostałego terenu w głębi kwartału". Organ odwoławczy uznał, iż w oparciu o tę treść punktu 4.1.2 decyzji "...dopuszczono możliwość zbliżenia rozbudowy na odległość 1,5m do granicy z działką nr [...] jedynie od strony wschodniej elewacji budynku (ze względu na kształt i charakter tej części działki nr [...] – stanowiącej wąski pas terenu, wykorzystywany jako jedyny możliwy dojazd w głąb działki z [...])". Błędne jest – zdaniem Sądu – stanowisko SKO, iż zapis punktu 4.1.2 decyzji organu pierwszej instancji dopuszcza możliwość zbliżenia rozbudowy na odległość 1,5m do granicy z działką skarżącego nr [...], wyłącznie od strony wschodniej elewacji budynku. Po pierwsze przeczy temu sama treść ww. punktu poprzez brak użycia zwrotu "dopuszcza się usytuowanie rozbudowy jedynie (czy wyłącznie) w kierunku wschodnim...". Po drugie z załącznika graficznego do decyzji oraz załącznika do analizy urbanistycznej wynika, że pomiędzy południową elewacją istniejącego budynku a częścią działki nr [...] na długości stanowiącej drogę dojazdową do pozostałego terenu działki, znajduje się wolna przestrzeń (niezabudowana), na tyłach działki nr [...]. Z decyzji organu pierwszej instancji wynika zatem, że rozbudowa budynku należącego do inwestora może nastąpić nie tylko po wschodniej jego stronie ale również po wschodnio-południowej. Nie dostrzegł jednak tego organ odwoławczy, który wadliwą pod tym względem decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii możliwości zbliżenia planowanej inwestycji na odległość 1,5m do granicy z działką skarżącego nr [...], słusznie wskazało SKO, że postępowanie organu ustalającego warunki zabudowy nie jest prowadzone w oparciu o warunki techniczne i przepisy regulujące warunki techniczne dotyczące obiektów budowlanych, w tym w zakresie ich lokalizacji. Badając dopuszczalność lokalizacji obiektu np. w odległości 1,5m od granicy z działka sąsiednią, na etapie ustalenia warunków zabudowy właściwy organ rozstrzyga o niej w oparciu o kryteria i w sposób ustalony przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.), mając na względzie ład przestrzenny, a także w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie kryteria określone przepisami techniczno-budowlanymi. Wbrew stanowisku skarżącego, organ pierwszej instancji, określając odległość planowanej inwestycji - 1,5m do granicy z działką skarżącego - nie ustalił tej odległości stosując § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz stosując wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasadę "dobrego sąsiedztwa". Z analizy urbanistycznej wynika – i w tym zakresie słuszne jest stanowisko organów obu instancji – że w obszarze analizowanym (prawidłowo wyznaczonym) występują budynki sytuowane zarówno bezpośrednio przy pasach drogowych (ul. [...]) jak i budynki usytuowane na granicy wjazdów na posesje (np. budynek handlowy na działce nr [...] usytuowany wzdłuż wjazdu na posesję [...] czy budynki na działkach [...]). Lokalizacja tych budynków uzasadnia zatem przybliżenie projektowanej zabudowy na odległość 1,5m do granicy z działką nr [...]. Należy wskazać, że generalnie stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Za stronę postępowania uznaje się również właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie. W przypadku nieruchomości położonych dalej ich właściciele lub wieczyści użytkownicy mogą być stronami postępowania po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy wpływu wyniku tego postępowania na ich własny interes prawny lub obowiązek. Wskazać przy tym należy, że formalne objęcie danej działki obszarem analizowanym nie stanowi wyznacznika interesu prawnego (por. wyroki NSA z 28 kwietnia 2015 r., II OSK 2494/15 i 26 czerwca 2015 r., II OSK 2864/13, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.). W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji za strony postępowania uznał właścicieli działek bezpośrednio graniczących z nieruchomością której dotyczy postępowanie, w tym skarżącego. Skarżący natomiast wskazując, że krąg stron postępowania powinien być rozszerzony, nie wykazał aby uznanie za strony postępowania wyłącznie właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością której dotyczy postępowanie, w jakikolwiek sposób wpływało na treść rozstrzygnięcia. Dlatego też Sąd nie podzielił podniesionego w skardze zarzutu naruszenie art. 28 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Orzeczenie w przedmiocie kosztów znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności rozstrzygnie wynikającą z punktu 4.1.2 decyzji organu pierwszej instancji możliwość rozbudowy budynku należącego do inwestora po wschodnio-południowej jego stronie.