II SA/Go 1057/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi R.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., wydaną na podstawie art. 106 ust. 1,3,4 w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4 art. 7 pkt 1, 4, art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 5 i art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz.163), rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 712) oraz art. 104 i art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz.267), Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił przyznania R.T. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup podręczników i przyborów szkolnych. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 7 sierpnia 2015 r. R.T. złożyła wniosek o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego, zasiłku celowego na zakup przyborów szkolnych i podręczników oraz pomocy rzeczowej w formie dożywiania syna w internacie w [...]. Na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów i ustaleń wywiadu środowiskowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. ustalono, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem M.T. oraz dwójką dzieci: córką M.T., która ukończyła Liceum Ogólnokształcącego i – jak twierdzi strona – złożyła wniosek o przyjęcie na studia dzienne na Uniwersytecie [...] oraz synem D.T., który kontynuuje naukę w szkole ponadgimnazjalnej. Strona wraz z mężem są osobami bezrobotnymi bez prawa do zasiłku, zarejestrowanymi w Urzędzie Pracy, gdzie oboje małżonkowie zakwalifikowali się do III profilu pomocy. Dochodem rodziny są świadczenia rodzinne pobierane przez stronę na dwójkę dzieci w wys. 221,00 zł, dodatek mieszkaniowy w kwocie 221,05 zł oraz dodatek energetyczny w kwocie 15,40 zł. Łączny dochód deklarowany przez rodzinę wynosi 457,45 zł, natomiast kryterium dochodowe ustalone zgodnie z ustawą o pomocy społecznej dla czteroosobowej rodziny wynosi 1 824,00 zł (tj. 456,00 zł x 4 osoby). Wydatki miesięczne wykazane w podaniu to: czynsz wraz z opłatami za media w kwocie 281,33 zł, gaz 50,00 zł, energia elektryczna 91,20 zł, rata kredytu zaciągniętego w firmie P 200,00 zł miesięcznie, strona nie udokumentowała wynajmu pilarza do wyrobu drewna opałowego na kwotę 220,00 zł, ogółem opłaty to kwota 422,53 zł (bez obciążeń kredytowych). Powodem trudnej sytuacji w rodzinie na jaki powołuje się strona jest ubóstwo i bezrobocie. Pomimo, że deklarowany przez rodzinę dochód nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej i występują powody wymienione w art. 7 pkt 1, 4 (ubóstwo, bezrobocie) organ odmówił przyznania zasiłku celowego na zakup podręczników i przyborów szkolnych, ze względu na niewykorzystywanie własnych uprawnień i możliwości, w tym m.in. podejmowania prac dorywczych i sezonowych tj. zbiór runa leśnego, różne prace polowe u miejscowego rolnika jak również możliwość zabezpieczenia powyższych potrzeb z innych źródeł tj. stypendium szkolne, na które wniosek można składać do 15 września w Urzędzie Gminy oraz dodatek do zasiłku rodzinnego na rozpoczęcie roku szkolnego. W sezonie wiosenno-jesiennym zarówno strona, jak też małżonek mogą podejmować prace sezonowe: przy zbiorze truskawek, za których zbiór w czerwcu można było zarobić 2-2,50 zł za koszyczek zebranych owoców, dwie dorosłe osoby mogły dziennie zarobić od 100-200 zł, od lipca można było zarabiać przy zbiorze jagód, cena za 1 kg wynosiła od 10-11 zł, jedna osoba dziennie może zebrać około 5 kg co daje zarobek średnio 50 zł, w późniejszym okresie można było zarobkować przy zbiorze malin, porzeczek. Organ podał też, że okres wakacji również sprzyjał podjęciu prac sezonowych czy dorywczych przez córkę, która ukończyła szkołę średnią i złożyła dokumenty na studia. Stałe oferty przejęć do pracy ogłaszane są na stacji paliw [...], które są oddalone od miejsca zamieszkania rodziny od 6-10 kilometrów i nie ma problemów z dojazdem. Jednak córka strony, zgodnie z oświadczeniem złożonym przez rodziców, czas wakacji spędzała ze swoim chłopakiem w nadmorskim kurorcie. Następnie organ I instancji podał, że wnioskodawczyni posiada wykształcenie zawodowe w zawodzie kucharz, jej mąż M.T. posiada wykształcenie wyższe (licencjat) na kierunku administracja publiczna, ponadto ma kurs spawacza metodą MAG i uprawnienia na wózki widłowe. Jednak mimo posiadania zawodów i uprawnień, które są cenione na najbliższym rynku pracy i znalezienie pracy w pobliskich miejscowościach nie powinno stanowić problemu, oboje małżonkowie w okresie 7 lat nie podjęli żadnej pracy zarobkowej, oprócz prac interwencyjnych i prac społecznie - użytecznych zaoferowanych przez Ośrodek. Wprawdzie M.T. podjął próbę pracy w charakterze spawacza, ale był to okres miesięcznej próby i nie zawarto z nim dalszej umowy o pracę. Organ podkreślił również, że osoby z terenu gminy poprzez agencje pracy i różne firmy pośredniczące pracują na terenie Niemiec w odległości kilkunastu do kilkudziesięciu kilometrów od miejsca zamieszkania co nie powoduje konieczności rozłąki z rodziną, a dojazdy organizują z innymi osobami dojeżdżającymi do tych firm. Również przez agencje pracy tymczasowej osoby z terenu gminy znalazły pracę w pobliskich firmach tj. K, Ko czy w firmie produkującej [...], w powyższych firmach zatrudnienie znajdują zarówno zarówno mężczyźni jak i kobiety. Organ stwierdził, że strona posiada wiedzę o różnych ofertach pracy, ale poszukuje pracy głównie na terenie gminy a najlepiej w samych [...], tak by nie wiązała się ona z dojazdami. Składała więc podania o pracę do Urzędu Gminy w charakterze opiekuna dzieci dowożonych autobusem lub jako kucharka w stołówkach szkolnych i jako sprzątaczka, ale nie została przyjęta. W swoim piśmie do Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2015 r. stwierdziła, że prace społecznie- użyteczne nie poprawią jej sytuacji, bo to śmieszny zarobek, a pomoc OPS-u w poszukiwaniu pracy polegająca na nakazaniu złożenia CV w różnych miejscach jest bezskuteczna. Z kolei mąż strony uważa, że nie po to studiował by pracować za 800 zł miesięcznie. Kierownik OPS podał, że pracownik socjalny zawarł ze stroną kontrakt socjalny na aktywne poszukiwanie pracy, w ramach którego co tydzień w poniedziałek ma zgłaszać się do pracownika po oferty pracy i składać podania oraz potwierdzać ich złożenie u pracodawcy lub wysłanie pocztą internetową. Pracownik socjalny w m-cu sierpniu br. przygotował i przedstawił oferty pracy dla obojga małżonków, z których mogą skorzystać. Następnie organ podniósł, że wniosek z [...] sierpnia 2015 r. w części dotyczącej udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego oraz bezpłatne dożywianie syna wnioskodawczyni w internacie został rozpatrzony pozytywnie: na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. przyznany został stronie zasiłek okresowy w kwocie 690,00 zł na okres od [...] sierpnia 2015 r. do [...] września 2015 r. oraz decyzją z dnia [...] września 2015 r. przyznano pomoc niefinansową w formie dożywiania syna D. w internacie w [...]. Kolejno organ przytoczył treść przepisów art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 oraz art. 39 ustawy o pomocy społecznej i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podał, że osoby ubiegające się o pomoc społeczną zobowiązane są przede wszystkim do wykorzystania własnych środków, możliwości i uprawnień, przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy. Jednym z zadań pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb poprzez podejmowanie działań zmierzających do ich życiowego usamodzielnienia, natomiast rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny odpowiadać okolicznościom uzasadniającym udzielenie pomocy a potrzeby osób i rodzin powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. A co za tym idzie osoby i rodziny mają nie tylko uprawnienia do korzystania z różnych form pomocy ale również obowiązki związane m.in. z aktywnością w poszukiwaniu pracy, podejmowaniu różnych prac, które poprawią sytuację dochodową rodziny. Pomoc społeczna nie powinna być rozumiana jako stałe źródło dochodu, a w przypadku strony i jej rodziny jest w taki sposób traktowana. Organ stwierdził też, że od 2009 roku wnioskodawczyni wraz z rodziną utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń socjalnych (zasiłki rodzinne, dodatek mieszkaniowy i pomoc społeczna), a przy tym świadczenia z pomocy społecznej stanowią główne źródło dochodu rodziny. Od momentu powrotu na teren gminy, tj. od 2009 roku do chwili obecnej strona systematycznie korzysta z różnych form pomocy społecznej, cały czas deklarując jako dochody tylko świadczenia socjalne, czyli świadczenia rodzinne, dodatek mieszkaniowy czy stypendia. W trakcie korzystania z pomocy finansowej z ośrodka w 2015 roku strona otrzymała zasiłek okresowy w miesiącach styczeń-marzec po 620 zł, kwiecień-czerwiec po 650 zł, lipiec-wrzesień po 690 zł, zasiłki celowe na zakup żywności z programu rządowego w miesiącach styczeń-luty-marzec po 300 zł - łączna kwota udzielonej pomocy w wysokości 6130 zł oraz pomoc niefinansowa w formie bezpłatnego dożywiania syna D. w internacie w [...]. Ponadto strona wraz z rodziną korzysta ze wsparcia w postaci stypendium szkolnego wypłacanego przez Urząd Gminy. W roku szkolnym 2014/2015 wsparcie to wynosiło 2.200zł na dwoje dzieci, a ostatnia wypłata była w czerwcu br. w wys. 660 zł. Stypendium jest przeznaczone na potrzeby, o które wnioskuje strona, czyli przybory szkolne i podręczniki. Oboje małżonkowie byli w lipcu br. kierowani przez pracownika socjalnego do Programu Aktywizacja i Integracja PAI realizowanego przez Ośrodek Pomocy Społecznej wspólnie z Powiatowym Urzędem Pracy, którego głównym celem jest udzielenie kompleksowego wsparcia osobom bezrobotnym oddalonym od rynku pracy znajdujących się w III profilu. Do osób biorących udział w PAI oprócz działań aktywizacyjnych skierowane są również prace społecznie - użyteczne w wymiarze 40 godzin miesięcznie, za które otrzymują wynagrodzenie w wys. 324 zł miesięcznie. Kontrakt socjalny z M.T. na udział w PAI zawarto [...] lipca 2015 r. Następnego dnia po podpisaniu kontraktu socjalnego przedłożył on zwolnienie lekarskie, które trwało łącznie do [...] sierpnia 2015 r., w związku z czym nie mógł brać udziału w PAI. Natomiast R.T. po otrzymaniu w dniu 17 lipca 2015 r. informacji o udziale w PAI, w dniu 20 lipca 2015 r. pisemnie poinformowała Ośrodek, że działania są bezcelowe i sprzeczne z przepisami, gdyż 17 lipca 2015 r. przeszła pozytywnie rozmowę kwalifikacyjną na pracę w barze (na okres próbny), którą ma podjąć od 27 lipca 2015 r. a do tego czasu musi zrobić badania i wyrobić książeczkę zdrowia. Jak się potem okazało badań nie zrobiła, bo według jej wyjaśnień pracodawca nie chciał zwrócić kosztów a praca trwała 2 dni i była bez umowy, o czym jednak R.T. nie poinformowała pracownika socjalnego bezpośrednio po zajściu, a dopiero podczas kolejnego wywiadu w dniu [...] sierpnia 2015 r. co również nie pozostało bez wpływu na udział w PAI. Organ orzekający podniósł również, że w dniu 1 września 2015 r. pracownik socjalny zaproponował wnioskodawczyni pracę w Ośrodku na umowę zlecenie (zastępstwo) w charakterze opiekunki osób starszych w okresie od 4 do 24 września 2015 r. Strona propozycję przyjęła. Zdaniem organu zaoferowana praca będzie stanowiła dodatkowe wsparcie finansowe dla rodziny. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę zebrane materiały oraz przepisy ustawy i fakt, że rodzina nie wykorzystuje własnych uprawnień i możliwości tj. nie podejmuje prac dorywczych, sezonowych jak również fakt, że rodzina może zabezpieczyć zakup podręczników oraz przyborów szkolnych we własnym zakresie, a zgłaszane potrzeby nie mają cech niezbędności i występują regularnie, a więc są przewidywalne, organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. podjął decyzję jak w postanowieniu. R.T. złożyła odwołanie od powyższej decyzji twierdząc, że Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej zdaje sobie sprawę, że żadnych zasobów, uprawnień czy też możliwości ona nie ma. Jest bezrobotna i nie osiąga żadnych dochodów. Skarżąca podkreśliła, że stypendium przyznane na rok szkolny 2014-2015 został wykorzystane przez nią i jej rodzinę w poprzednim roku szkolnym. Prac sezonowych podejmować nie może, ponieważ już jest po sezonie prac polowych i żadnych środków z tego źródła pozyskać nie można. Ponadto wskazała, że na ryku lokalnym bardzo trudno jest znaleźć pracę, a podjęcie pracy w miejscowościach znacznie oddalonych wiąże się z koniecznością dojazdów, co jest niemożliwie, ponieważ nie stać jej na zakup samochodu. Z tego powodu nie może również dojeżdżać do pracy do Niemiec. Skarżąca podniosła też, że podejmuje się świadczenia różnych usług opiekuńczych i dojeżdża do świadczeniobiorców codzienne rowerem około 15 km, co, w jej ocenie, świadczy o chęci do pracy. Ponadto podała, że i ona i jej mąż podejmują starania o pracę, składając CV i podania wielu miejscach. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [...] października 2015 r. decyzję, którą utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do celów pomocy społecznej oraz zasad jej udzielania, a następnie przytoczył treść przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Dalej Kolegium uznało za prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie przez Kierownika OPS, a w tym ustalenie dochodu rodziny skarżącej i jej sytuacji materialnej. Na podstawie zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego organ odwoławczy ustalił, że rodzina R.T. przerzuciła ciężar utrzymania na organ pomocy społecznej. Zgodził się z organem I instancji, że wykorzystując własne zasoby i możliwości mogą oni aktywnie poszukiwać stałej pracy, ponadto mogą podejmować prace dorywcze i sezonowe takie jak zbiór runa leśnego, sadzenie lasu oraz prace społecznie użyteczne to jest prace porządkowe, karczowanie krzaków, drobne prace remontowe. Miejsce zamieszkania rodziny sprzyja aktywnym formom podejmowania zatrudnienia dla uzyskania dochodu, od wiosny do późnej jesieni mają możliwość zatrudnienia przy pracach sezonowych w rolnictwie. Dalej organ stwierdził, że egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna lub roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia, bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia. W tak ustalonym stanie faktycznym Kolegium uznało, iż zachowanie małżonków odbiegało od wskazań zawartych w treści art. 4 ustawy, który mówi, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społeczne] są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich sytuacji życiowej. Małżonkowie uchylają się od podjęcia pracy w celu uzyskania dochodu, tłumacząc swoje decyzje odległością od miejsca zamieszkania do ewentualnego podjęcia pracy. Ponadto pracownik socjalny zebrał i przedstawił oferty pracy odpowiadające kwalifikacjom małżonków, jednak do tej pory żadne z nich nie podjęło zatrudnienia. Za wystarczającą podstawę do odmowy przyznania świadczenia, można więc przyjąć odmowę podjęcia pracy, nieskorzystanie z oferty pracy, mimo posiadanego zawodu i możliwości zatrudnienia, permanentne korzystanie ze świadczeń, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek pomocy ze strony osoby zainteresowanej w likwidowaniu własnych problemów materialnych. W świetle powyższego organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji tj. orzeczenia, którym ponownie odmówiono przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup podręczników i przyborów szkolnych dla dzieci. W ocenie Kolegium sytuację materialną i osobistą strony skarżącej nie można uznać za szczególne okoliczności, uprawniające do przyznania zasiłku celowego. Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń. Organy pomocy społecznej są upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W przedmiotowej sprawie organ II instancji podkreślił, że państwo T., na przestrzeni lat uzyskali szereg świadczeń z pomocy społecznej, w tym w roku 2015 kwotę 6130 zł, a decyzją z dnia [...] września 2015 r. przyznano również pomoc w formie dożywiania syna D.T. w internacie w [...]. W ocenie składu Kolegium, w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie uchybił zasadom przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, a wydana przez niego decyzja w niczym nie narusza zarówno prawa materialnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia wniosku, jak również przepisów procedury administracyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na decyzję SKO z dnia [...] października 2015 r. złożyła R.T., wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wnioski jej córki o różne świadczenia związane z rozpoczęciem nauki w szkole wyższej zostały załatwione odmownie. Ponadto jej mąż dwukrotnie był na rozmowie kwalifikacyjnej w BP Olszyna, ale nie został zatrudniony. Wbrew twierdzeniom organu, w gminie brak jest możliwości podjęcia prac dorywczych i sezonowych. Gmina nie jest gminą rolniczą, nie funkcjonują w niej żadne gospodarstwa rolne. W dalszej części skargi skarżąca powieliła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodała jeszcze, że w jej ocenie bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, że ona i jej rodzina korzysta z opieki społecznej w innych formach. Odpowiadając na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), wynika, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako "kpa") lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Powyższe oznacza, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, a także powołaną przez skarżącego podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę przy zastosowaniu powyższych kryteriów kontroli działalności administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga R.T. jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Wójta Gminy, o odmowie przyznania R.T. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup podręczników i przyborów szkolnych. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił między innymi przepis art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 – dalej jako "ustawa"), zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku celowego opiera się na zasadzie uznania administracyjnego, o czym świadczy zwrot "może być przyznany". Oznacza to, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania w wysokości uznanej przez stronę za odpowiednią, w celu dostarczania jej środków utrzymania. Uznanie administracyjne daje organowi prawo do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz możliwości organu związane z posiadanymi uprawnieniami i środkami. Działanie jednak w trybie uznania administracyjnego nie oznacza dowolności przy wydawaniu decyzji, bowiem organy winny wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1381/14, baza orzeczeń CBOIS). Uznanie administracyjne cechuje się tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności wniosku złożonego przez osobę ubiegającą się o pomoc. W przypadku zasiłku celowego organ administracyjny wydaje decyzję oceniając całokształt sytuacji strony i jej rodziny, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych potrzeb. Dopiero po ustaleniu, że taka pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę przytoczone okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu, co odnosi się również do wysokości przyznanej pomocy. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza zatem, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1357/15, baza orzeczeń CBOIS). Natomiast sądowa kontrola legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne sprowadza się do zbadania przez Sąd, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Przyczyną odmowy przyznania R.T. świadczenia w postaci zasiłku celowego było, w ocenie organu, niewykorzystywanie przez wnioskodawczynię własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej legalności, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na cele pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W świetle natomiast art. 3 ust. 1 ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Interpretacja powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Zatem osoba wnioskująca o przyznanie pomocy, zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swoich problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, może zostać jej przyznana pomoc społeczna. Omawiana ustawa formułuje zatem - jako podstawową - zasadę, iż każda osoba wnioskująca o świadczenie ze środków publicznych przeznaczonych na pomoc społeczną, jest zobowiązana do pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Jeżeli zaś nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka niezbędna do objęcia jej pomocą ze środków publicznych. Powyższe oznacza, że zadaniem pomocy nie jest wyręczanie wnioskodawcy i utrzymywanie go. Wymagane jest od niego podjęcie wszelkich możliwych kroków zmierzających do pokonywania trudności życiowych i współdziałania z organami pomocy społecznej. Istotną okolicznością przemawiającą za przyznaniem pomocy społecznej jest współpraca wnioskodawcy z właściwymi organami pomocy społecznej. Obowiązek ten znajduje odzwierciedlenie w treści art. 4 ustawy stanowiącym wprost, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Celem ustanowienia tego wymogu jest aktywizacja osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Chociaż sposób jego realizacji nie został przez ustawodawcę wyraźnie sprecyzowany, np. poprzez określenie pożądanych zachowań, to jednak przyjąć należy, że wiąże się on z wszelkiego rodzaju aktywnością, podejmowaną przez uprawnionego do pomocy w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Z treści przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zatem przepis ten określa skutki jakie może spowodować m.in. brak chęci współpracy z organami pomocowymi osoby ubiegającej się o świadczenie w ramach pomocy społecznej, jak też odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, nawet w przypadku spełnienia wszystkich warunków przyznania wnioskowanej pomocy. W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo uznały, że R.T. jest uprawniona do przyznania jej świadczenia z pomocy społecznej. Jednym z warunków bycia beneficjentem świadczeń jest spełnienie kryterium dochodowego określonego w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058), które weszło w życie z dniem 1 października 2015 r., a więc obowiązywało w dniu wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji. Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosi 514 zł. Dochodem rodziny R.T. jest świadczenie rodzinne pobierane na dwoje dzieci w wysokości łącznej 221 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 221,05 zł oraz dodatek energetyczny w wysokości 15,40 zł. Łączny dochód deklarowany przez rodzinę wynosi 457,45 zł, natomiast kryterium dochodowe obliczone przy uwzględnieniu czterech osób w rodzinie to 2056 zł. Nie ulega zatem wątpliwości, że wnioskodawczyni spełnia kryterium dochodowe uprawniające ją do otrzymania świadczenia. Z akt sprawy wynika, że sytuacja materialna skarżącej i jej rodziny jest ciężka, bowiem wydatki miesięczne związane z utrzymaniem wynoszą 422,53 zł (bez obciążeń kredytowych), co stanowi prawie cały miesięczny dochód rodziny. Jednak nie można odmówić racji organom, że zarówno rodzina skarżącej jak i sama skarżąca nie wykazuje woli poprawy swojej sytuacji życiowej. Z akt sprawy wynika, że od wielu lat ani R.T. ani jej mąż M.T. nie podjęli zatrudnienia na dłuższy okres czasu. Wykształcenie M.T. (studia wyższe – prawo administracyjne) oraz posiadane przez niego uprawnienia (uprawnienia na wózek widłowy, kurs spawania) pozwalają na znalezienie odpowiedniej pracy. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności zapisów zawartych w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] sierpnia 2015 r. wynika, że M.T. prezentuje niechęć do podjęcia zatrudnienia. Świadczy o tym chociażby notatka pracownika socjalnego zamieszczona w rzeczonym kwestionariuszu, według której M.T. oświadczył, iż "nie po to studiował, aby teraz pracować za 800 zł." Również wnioskodawczyni (z zawodu kucharz) nie podjęła do tej pory zatrudnienia, które pozwoliłoby na poprawę trudnej sytuacji rodziny. Co więcej, nie dołożyła starań, aby wywiązywać się z wynikających z zawartego kontraktu socjalnego obowiązków, mianowicie od września 2015 r. nie przedkładała potwierdzeń złożenia 2 podań o pracę tygodniowo, odmówiła również udziału w Programie Aktywizacja i Integracja. Brak chęci poprawy sytuacji materialnej, leżący zarówno po stronie wnioskodawczyni, jak i jej męża, należy ocenić negatywnie, a co za tym idzie należy podzielić stanowisko organów co do braku podstaw do przyznania R.T. zasiłku celowego na wnioskowane potrzeby. Dodatkowo zauważyć trzeba, że wnioskodawczyni nie pozostawiono zupełnie bez pomocy. Analiza akt wykazała, że na mocy decyzji Kierownika OPS otrzymywała w 2015 roku zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 690 zł miesięcznie. Nadto decyzjami Kierownika OPS z [...] września 2015 r. przyznano na rzecz jej syna D.T. uprawnienie do darmowych posiłków (mleko, bułka/kanapki, pełen obiad) na okres od [...] września 2015 r. do [...] grudnia 2015 r. wydawanych przez internat w [...]. W roku szkolnym 2014/2015 rodzina korzystała także ze stypendium szkolnego na dwoje dzieci w wysokości 2200 zł. Łącznie skarżąca i jej rodzina otrzymała w ramach pomocy społecznej ponad 6000 zł. Jak już wyżej wskazano pomoc społeczna ma wspierać wnioskodawców w dążeniu do poprawy sytuacji życiowej, a nie stanowić stałego źródła ich utrzymania. Dlatego też należy zgodzić się z organami, że w pierwszej kolejności to skarżąca i jej rodzina powinna podjąć wszelkie możliwe działania zmierzające do zapewnienia środków pieniężnych na zakup podręczników i przyborów szkolnych dla dzieci, jak chociażby wykonywanie prac dorywczych, czy też sezonowych, z których dochód mógłby zostać przeznaczony na w/w cele. Nie negując trudnej sytuacji materialnej rodziny skarżącej wskazać trzeba, że w tak samo trudnej, a często nawet gorszej sytuacji materialnej, pozostaje wiele innych rodzin i osób, które również potrzebują wsparcia ze strony Państwa. Działając w ramach uznania administracyjnego właściwe organy pomocy społecznej mogą samodzielnie decydować o tym, czyje potrzeby w jakim zakresie zostaną zaspokojone w ramach pomocy społecznej. Organ ma szczególny obowiązek dokładnego zebrania i oceny materiału dowodowego oraz wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji przesłanek, jakimi kierował się przy orzekaniu. Powinien w taki sposób wytłumaczyć stronie zainteresowanej dlaczego podjął taką, a nie inną decyzję, aby ją przekonać, że w określonych okolicznościach podjęta decyzja jest najbardziej właściwa. Dlatego też na organach orzekających w ramach uznania administracyjnego spoczywa obowiązek sporządzenia dokładnego i precyzyjnego uzasadnienia decyzji. W swojej decyzji organ powinien jednoznacznie wskazać przesłanki, jakimi kierował się przy uwzględnieniu wniosku i przyznaniu świadczenia w takiej, a nie innej wysokości, bądź też, z jakich przyczyn w ogóle odmówił jego przyznania. Wymaga tego od organu art. 11 kpa statuujący zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Wyczerpująco omówione przez SKO okoliczności sprawy oraz właściwe uzasadnienie zajętego stanowiska przemawiają za uznaniem, że organ wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku i w sposób przekonywający uzasadnił swoje stanowisko. W świetle zebranego materiału dowodowego nie sposób odmówić organom racji, iż skarżąca nie wyczerpała wszystkich swoich uprawnień i możliwości pozwalających na zgromadzenie środków pieniężnych niezbędnych do zakupu podręczników i przyborów szkolnych dla dzieci. W konsekwencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę R.T., jako niezasadną, należało oddalić.