II SA/Go 107/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie uchylenia w części zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. 1. Uchwałą z dnia [...] września 2024 r., Nr V/31/24 Rada Miejska w [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej jako "u.p.z.p."), uchyliła uchwałę nr VI/30/03 Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 84, poz. 1230 z [...] października 2003 r. w części dotyczącej działek położonych o obrębie geodezyjnym [...] i obrębie [...] (§ 1). W § 2 tej uchwały wskazano, że granice obszaru objętego uchyleniem planu miejscowego określa załącznik do niniejszej uchwały, stanowiący jej integralną część. Natomiast w § 3 określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. 1.1. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że na wniosek właścicieli działek położonych o obrębie geodezyjnym [...] oraz działek położonych w obrębie geodezyjnym [...], które częściowo objęte są obowiązującym planem miejscowym przeprowadzono analizę zmian, które zaszły w zagospodarowaniu przestrzennym Gminy [...]. W wyniku powyższej analizy ustalono, że obecnie obowiązująca zmiana miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] przyjęta uchwałą nr VI/30/03 Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], dla części tego obszaru stała się nieaktualna. W zaistniałej sytuacji konieczne jest uchylenie planu, dla całego odcinka obejmującego działki położone w obrębie geodezyjnym [...] o numerach ewidencyjnych: [...] oraz działki położone w obrębie geodezyjnym [...] : [...] [...] Gmina [...] wybudowała na przedmiotowym terenie ścieżkę rowerową o innym przebiegu niż zakładany w planie zagospodarowaniaprzestrzennego, tj. w pasie istniejących dróg, taka lokalizacja była bardziej korzystna i nie wiązała się z wywłaszczeniem prywatnych nieruchomości w tym także zabudowanych, co zawsze rodzi konflikty społeczne. Przedmiotem zmiany planów, o których mowa powyżej było przeznaczenie terenów położonych w obrębach geodezyjnych miasta [...], wsi [...] i [...] podobwodnicę [...] oraz przeznaczenie terenów położonych w mieście i gminie [...] pod wytyczenie ścieżek rowerowych. W latach 2010 do 2023 wybudowane zostały ścieżki rowerowe w m. [...] i m. [...] o innym przebiegu niż przewidywał plan. Ustalenia obowiązującej zmiany planu blokują możliwość innego zagospodarowania terenów, a także wpływają na obniżenie wartości gruntów właścicieli. Przychylając się do złożonych wniosków, organ uznał za właściwe uchylenie planu w zakresie określonym w załączniku graficznym, co w efekcie poprawi efektywność zagospodarowania terenów. Wskazał, że w następstwie uchylenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie terenów, jak również pozostałe ustalenia planu nie będę miały zastosowania, wyłączając ustalenia wynikające z przepisów odrębnych. Organ stwierdził również, że nie występują okoliczności faktyczne i prawne uniemożliwiające podjęcie uchwały o uchyleniu części planu miejscowego, a wniosek o jej podjęcie należy uznać za zasadny i celowy. Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] października 2024 r., poz. 2348. 2. W dniu 21 stycznia 2025 r. (data nadania) Wojewoda [...], na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądamiadministracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") wniósł skargę na tę uchwałę zarzucając jej istotne naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały orazart. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne jegozastosowanie polegające na przyjęciu, że norma tego przepisu pozwala na podjęcie uchwały o uchyleniu planu zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o te zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jednocześnie, w oparciu o art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wniósł o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonymna posiedzeniu niejawnym. 2. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Miejska w [...] nie była uprawniona do podjęcia uchwały w ww. sprawie, czym w sposób istotny naruszyła prawo - art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 20 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Wojewody analiza treści tych przepisów prowadzi do wniosku, że nie można z nich wywieść podstawy prawnej dla podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie częściowego uchylenia uchwały w sprawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem uznać, aby przepis art. 4 ust.1 u.p.z.p., który stanowi m.in., że plan miejscowy sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy, stanowił podstawę prawną do uchylenia planu, bez jednoczesnego wprowadzenia nowych ustaleń dla terenu objętego uchwałą w sprawie uchylenia planu. W ocenie Wojewody, gdyby ustawodawca dopuścił możliwość jedynie uchylenia przez organ gminy uchwały o planie w części lub całości, to dałby temu wyraz wprost w unormowaniu ustawowym. Stąd też, zdaniem Wojewody, należy uznać, że na gruncie przepisów ustawy gmina posiada kompetencje do uchwalania planów miejscowych lub ich zmiany, ale kompetencje te nie obejmują samego/wyłącznego uchylenia uchwały w sprawie miejscowego planu. 3. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie w całości, podnosząc, że ma ustawowe prawo do uchylenia uchwalonych przez siebie planów zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu przedstawiona przez skarżącego analiza prawna i wywodzonez niej wnioski są błędne i nie znajdują odzwierciedlenia w przepisach prawa, w szczególności w przepisach u.p.z.p. Organ gminy podkreślił, że art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 2 i art. 2 ust. 1 pkt 1 u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. łącznie stanowią, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy stanowi zadanie własne gminy, która wykonuje swoje zadania samodzielnie. Władztwo planistyczne gminy nie jest ograniczone wyłącznie do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ich zmiany, bez możliwości ich uchylania w całości lub w części. Uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest fakultatywne, a obowiązek ich uchwalania może wynikać jedynie z przepisów odrębnych, co dotyczy terenów już objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu gminy Wojewoda pominął istotny aspektwynikający z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., zgodnie z którym jednym z zadań własnych gminy jest dbałość o ład przestrzenny. Kwestia ta została doprecyzowana w art. 3 ust. 1u.p.z.p., który stanowi, że do kompetencji gminy należy kształtowanie i realizacja polityki przestrzennej, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, z wyłączeniem określonych terenów. Przepis ten przyznaje gminie tzw. władztwoplanistyczne, co oznacza możliwość samodzielnego określania przeznaczenia terenów oraz zasad ich zagospodarowania. Jednocześnie podkreśla on samodzielność gminy wrealizacji tych zadań, co jest gwarantowane także przez art. 16 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. 5. Uprawnienie Wojewody do wniesienia skargi opiera się na przepisie art. 93 ust. 1 u.s.g., gdzie wskazano, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (tj. w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oceny czy uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obarczona jest wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności dokonuje się przez pryzmat przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. 6. Odnosząc się do argumentu powoływanego przez Wojewodę uchylenie przez radę gminy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest, zdaniem sądu, co do zasady dopuszczalne. Zgodnie bowiem z art. 163 Konstytucji RP samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Natomiast – w myśl art. 164 ust. 3 Konstytucji RP - gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Konstytucja wprowadza również pojęcie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2), która podlega ochronie sądowej. Jak wskazuje się w doktrynie, te dwie, wyprowadzone z regulacji konstytucyjnych, konstrukcje – przysługującego gminie domniemania kompetencji w zakresie realizacji zadań publicznych oraz gwarantowanej konstytucyjnie samodzielności w realizacji tych zadań – tworzą ramy systemowe analizy uprawnień gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2019, s. 35 i n.). Stosownie do treści art. 166 ust. 1 Konstytucji RP zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy ładu przestrzennego. Dokładniej zadania te precyzuje z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., stanowiąc, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten stanowi podstawę prawną tzw. władztwa planistycznego gminy, czyli przyznanej gminie ustawowej kompetencji do władczego przeznaczania terenów i ustalania zasad ich zagospodarowania. Z kompetencji tej w powiązaniu z ustrojową zasadą samodzielności gminy wyprowadza się zasadę samodzielności planistycznej gminy. Jednym z aspektów tej samodzielności jest uprawnienie gminy do decydowania jaki teren ma być objęty planem miejscowym, co stanowi również wyraz kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Zgodnie z art. 14 ust. 7 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Zatem zasadą jest fakultatywność sporządzania przez gminy planów miejscowych, wyjątkiem – obowiązek sporządzenia planu dla terenów wyraźnie wskazanych w przepisach szczególnych. Fakultatywność uchwalenia dla danego terenu planu miejscowego dotyczy również terenu, na którym taki plan już obowiązuje. Ustawodawca nie wprowadza od tej zasady żadnych wyjątków, oprócz tych wskazanych w przepisach odrębnych. Uchwalenie na danym terenie planu miejscowego nie oznacza, że teren ten już zawsze musi być objęty planem (o ile nie stanowi jednego z terenów, dla których plan jest obowiązkowy) i gmina, prowadząc określoną politykę przestrzenną, musi albo uchwalić dla tego terenu nowy plan, albo uchwalić zmianę planu, zastępując obowiązujące regulacje innymi. Skoro zatem gmina może - w ramach przysługującej jej samodzielności planistycznej – uchwalić dla wybranego terenu plan miejscowy, to w ramach tej samodzielności mieści się również możliwość uchylenia takiego planu dla danego terenu, np. z powodu zmian ustawowych, które spowodowały niewykonalność regulacji planistycznych. Przyjęcie podglądu, że w przypadku uchwalenia planu dla terenu, dla którego nie jest to obowiązkowe, gmina już nigdy nie może pozbawić tego terenu planu miejscowego, stanowi ograniczenie władztwa planistycznego gminy i przyznanej jej samodzielności w wykonywaniu zadania własnego polegającego na kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na terenie gminnym (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2020 r., II OSK 2116/20, CBOSA). Sąd podziela stanowisko przedstawione w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 852/12 oraz 9 grudnia 2020 r., II OSK 2116/20 (CBOSA), w którychto przez zmianę planu miejscowego rozumiano nie tylko uchwałę zmieniającą obowiązujący plan, ale również taką uchwałę, która ma prowadzić do uchylenia obowiązującego planu. 7. Ponad argumenty podane w tych orzeczeniach wskazać należy, że pogląd ten znajduje oparcie w wykładni językowej i należący do niej reguł wnioskowań prawniczych. Zmiana, zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego PWN – oznacza: 1) "fakt, że ktoś staje się inny lub coś staje się inne niż dotychczas", 2) "zastąpienie czegoś czymś." Uchylenie planu (w całości lub części) prowadzi do zmiany stanu prawnego na danym terenie, co, pod względem logiczno-językowym, jest rodzajem zmiany. Termin "zmienić", w tym kontekście który dotyczy planowania i zagospodarowania przestrzennego, jest zatem szerszy znaczeniowo od terminu "uchylić" i obejmuje swym zakresem desygnaty ostatniego. Przemawiają za tym także argumenty systemowe. W ocenie Sądu przepisy Konstytucji, ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy planistycznej stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na normowanie kwestii wyraźnie w ustawie nie przewidzianych, ale nie zakazanych (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 1 do art. 3). Dlatego stanowisko wymagające odnalezienia (zrekonstruowania) szczegółowego przepisu kompetencyjnego, tak jakby przepis zawierający ogólniej sformułowaną delegację nie był wystarczającą podstawą kompetencyjną do działania prawodawczego organu samorządu terytorialnego, nie znajduje oparcia w powołanych wyżej normach konstytucyjnych, jak i w postanowieniach Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Zbyt rygorystyczne i formalistyczne podejście nie tylko ogranicza chronioną aktami prawnymi najwyższej rangi samodzielność jednostki samorządu terytorialnego, ale prowadzi do szkodliwego mnożenia przepisów szczegółowych (por. M. Kulesza, O tym, ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych administratywistów, Samorząd Terytorialny nr 12/2009, s. 15-17). Ten problem sygnalizuje się również w najnowszej doktrynie podkreślając, że mimo sformułowania w Konstytucji zasad, które określają ważne miejsce samorządu terytorialnego w systemie władz publicznych: pomocniczości, decentralizacji, samodzielności jednostek samorządu, adekwatności zadań i dochodów, nad wykładnią przepisów (prawa ustawowego) ciąży " tradycja centralizmu i etatyzmu, z którą trudno jest zerwać" (por. H. Izdebski, Konstytucyjny model samorządu terytorialnego, Państwo i Prawo z. 10/2022, s. 289). 8. Skarga została jednak uwzględniona z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu skargi, na co pozwala przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 27 u.p.z.p. zmiana planu ogólnego lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane.Ta konstatacja ma zasadnicze znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia. W ocenie sądu uchylenie uchwały planistycznej przez organ stanowiący gminy jest dopuszczalne, ale wymaga zachowania takiego samego trybu jak standardowa zmiana planu czyli trybu przewidzianego w art. 27 u.p.z.p. Przeciwny wniosek prowadziłby do dopuszczenia trybu zmiany uchwały planistycznej, którego nie przewiduje ustawa i który zależałby wyłącznie od woli organu stanowiącego. W ten sposób mogłyby zostać istotnie naruszone interesy adresatów tej uchwały, którzy nie mieliby zachowanych gwarancji przewidzianych w ustawie dla procedury zmiany planu. Tych gwarancji nie mogą wyłączać lub ograniczać przyczyny wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, które objaśniają stanowisko gminy, ale nie ma w nich mowy o stanowisku i skutkach podjętej uchwały dla wszystkich jej adresatów. Do zmiany planu (a zatem także jego uchylenia w całości albo części) konieczne jest dokonanie analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.p.z.p., i która to jest opiniowana i przekazywana radzie gminy (art. 32 ust. 2 u.p.z.p.). Z powyższego przepisu wynika wprost, że stwierdzenie przez radę gminy nieaktualności planu obliguje ten organ do podjęcia działań w trybie art. 27 u.p.z.p., czego w sprawie nie zrealizowano. W sprawie jasne jest, że organ gminy nie procedował zaskarżonej uchwały w trybie przewidzianym dla jej zmiany. Zdaniem sądu jest to naruszenie prawa o charakterze istotnym. Mając na uwadze powyższe argumenty, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości.