II SA/Go 1071/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. 1. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2012r. J.R. zwrócił się do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 1.500 zł oraz pomocy rzeczowej w postaci zakupu i przewiezienia tony węgla kamiennego opałowego. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r, znak: [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Wójta Gminy, odmówił przyznania J.R. wnioskowanego zasiłku celowego. Po wniesieniu przez stronę odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Decyzję organu odwoławczego J.R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 185/13 oddalił powyższą skargę. Dnia 22 lipca 2013 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęły akta administracyjne sprawy, po czym organ pierwszej instancji przystąpił do ponownego jej rozpatrzenia. 2. W toku postępowania administracyjnego, na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego dnia [...] sierpnia 2013 r. w siedzibie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej organ pierwszej instancji ustalił, że wnioskodawca prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, w tym gospodarstwo rolne o powierzchni 4,2370 ha przeliczeniowych, zaś dochód strony stanowi kwota 1.059,25 zł, obliczona na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.; dalej u.p.s.) oraz § 1 pkt 2 lit. d) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 823). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił stronie przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w kwocie 1.500 zł z przeznaczeniem na potrzeby bytowe i pomocy rzeczowej w postaci tony węgla kamiennego opałowego. Przyczyną odmowy było przekroczenie przez wnioskodawcę wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowego, stanowiącego podstawę przyznania pomocy społecznej, wynoszącego 542 zł. Organ pierwszej instancji przeanalizował sprawę również pod kątem możliwości udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego specjalnego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W myśl tego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Organ pierwszej instancji nie stwierdził jednak wystąpienia szczególnych okoliczności do udzielenia wnioskodawcy tej formy pomocy. Strona posiada bowiem gospodarstwo rolne, które może uprawiać, a tym samym czerpać korzyści finansowe, może również wydzierżawić gospodarstwo lub sprzedać. Ponadto regularnie opłaca podatki za posiadane nieruchomości czyli posiada możliwości (zasoby) własne aby osiągnąć dochód i zaspokoić swoje potrzeby. Może również ubiegać się o zatrudnienie, gdyż zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności może podjąć odpowiednie zatrudnienie na stanowisku przystosowanym do charakteru schorzenia lub w zakładach pracy chronionej. Strona nie współpracuje z ośrodkiem pomocy społecznej, oczekuje tylko pomocy finansowej i rzeczowej. Nie chce rozwiązywać swoich problemów z pracownikiem socjalnym w oparciu o pracę socjalną i współpracę. W ocenie organu pierwszej instancji wnioskodawca posiada możliwości przezwyciężenia swoich trudności finansowych we własnym zakresie. Ponadto organ pomocy społecznej musi uwzględnić fakt, że ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje, winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna czy też zdrowotna była najtrudniejsza. 3. Od powyższej decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej J.R. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W jego uzasadnieniu wyraził niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia oraz podniósł, że jego sytuacja jest krytyczna, gdyż nie posiada żadnych środków finansowych na zaspokojenie swoich potrzeb bytowych. Decyzją z dnia [...] października 2013r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia poczynione w toku postępowania pierwszoinstancyjnego wskazujące, że strona posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 4,2370 ha przeliczeniowych, zaś zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej oraz powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. przyjmuje się, że 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 zł. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji gospodarstwa rolnego. Dlatego przez "gospodarstwo rolne" należy rozumieć gospodarstwo w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.), tj. obszar gruntów, o których mowa w art. 1 tej ustawy, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej. Kwota 250 zł pomnożona przez 4,2370 ha przeliczeniowych daje dochód w rozumieniu art. 8 ust. 9 u.p.s. w wysokości 1.059,25 zł. Strona nie spełnia zatem kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej wynoszącego 542,00 zł. W odwołaniu strona nie kwestionuje tych ustaleń, ani nie wskazuje, by nie mogła korzystać z gospodarstwa rolnego i nie była w stanie uzyskiwać z niego dochodów. Odnośnie możliwości udzielenia pomocy finansowej w oparciu o regulacje art. 41 u.p.s. Kolegium podkreśliło, że dochód powyżej 800 zł pozostający do dyspozycji strony, przekraczający także kryterium dochodowe, powinien być tak zagospodarowany przez stronę, by mogła zaspokoić niezbędne potrzeby życiowe. Regulacja ta ma charakter wyjątkowy i może mieć zastosowanie w sytuacjach szczególnie uzasadnionych. Organ pierwszej instancji we właściwy sposób przedstawił sytuację finansową strony, a także wykazał jej niechęć do współpracy w rozwiązywaniu swoich problemów życiowych. W tej sytuacji Kolegium, z uwagi na uznaniowy charakter tego przepisu stanowisko organu pierwszej instancji było właściwe. 4. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego J.R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem oraz wyrażając niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Powołał się na swoją trudną sytuację życiową, zdrowotną i mieszkaniową, poczucie wykluczenia społecznego oraz zakwestionował fakt osiągania miesięcznego dochodu w wysokości ustalonej przez organy orzekające w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie ustanowiony na zasadzie prawa pomocy pełnomocnik skarżącego podtrzymał wniesioną skargę w całości. Ponownie zwrócił uwagę na trudną sytuację zdrowotną skarżącego oraz na to, że jest on skonfliktowany z rodziną i nie może liczyć na jej pomoc. Pełnomocnik organu podtrzymał natomiast dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tym organami a organami administracji rządowej. Kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). 6. Postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej reguluje powołana wyżej ustawa o pomocy społecznej oraz, stosowane odpowiednio na podstawie art. 14 tej ustawy - przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem niniejszej sprawy było prawo do świadczenia z pomocy społecznej, jakim jest zasiłek celowy uregulowany w powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym zależnym od spełnienia kryterium dochodowego określonego przez ustawodawcę w art. 8 ust. 1 u.p.s. Ogólna definicja dochodu dla celów pomocy społecznej ujęta została w art. 8 ust. 3 u.p.s. - zgodnie z tą regulacją - dochód stanowi sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, jak również kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Są to kwestie niesporne i niebudzące w sprawie wątpliwości. Znaczenie dla niniejszego sporu ma natomiast interpretacja przepisów regulujących dochód uzyskiwany z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Mianowicie na podstawie art. 8 ust. 9 u.p.s. w związku z § 1 pkt 2 lit. d powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r., ustawa przyjmuje założenie, że z 1-go hektara przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 zł (stawka ta obowiązuje od dnia 1 października 2012 r.). Dochód ten ma zatem charakter ryczałtowy i wyliczany jest jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa, niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. O włączeniu dochodów z gospodarstwa rolnego do uzyskanych w danym okresie dochodów nie przesądza zatem rzeczywista wartość osiąganych z niego pożytków, ale wyłącznie fakt umieszczenia gruntów w ewidencji, jako gruntów o stosownym przeznaczeniu. 7. Odnosząc się do restryktywnych dla skarżącego skutków zastosowania analizowanego przepisu, zwłaszcza na tle celu ustawy o pomocy społecznej wyrażonego w jej art. 2 ust. 1, należy zauważyć, że jej przepisy nie przewidują jakichkolwiek wyjątków od przyjętej zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Kwestia ta była przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który nie dopatrzył się jej niekonstytucyjności (por. wyrok TK z dnia 6 maja 2008 r., K 18/2005, OTK ZU 2008/4A poz. 56). Jak podkreślono w uzasadnieniu tego wyroku przyjęcie w art. 8 ust. 9 u.p.s. 1 hektara przeliczeniowego w oparciu o apriorycznie określoną wysokość dla określania dochodu z działalności rolniczej nie prowadzi do zróżnicowania sytuacji grupy podmiotów podobnych. Grupą relewantną są bowiem w tym zakresie osoby utrzymujące się z działalności rolniczej, które w ramach u.p.s., traktowane są w sposób jednolity, i nie może być mowy o sytuacji uprzywilejowania któregoś z adresatów tych norm. W judykaturze utrwaliło się stanowisko, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (por. wyroki NSA z dnia 28 grudnia 2000 r. I SA 1406/00 Lex nr 793441, z dnia 19 stycznia 2006 r., I OSK 777/05; z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 724/09; z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 1292/09; z dnia 21 października 2010 r., I OSK 928/10; z dnia 17 listopada 2011 r. I OSK 1103/11 oraz z dnia 24 listopada 2011 r., I OSK 1154/11; dostępne za pośrednictwem strony internetowej cbos.nsa.gov.pl). Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Ustawodawca przyjął bowiem domniemanie, że wskazany dochód z gospodarstwa rolnego ustalany jest niezależnie od tego, czy prowadzone jest przez właściciela czy też posiadacza zależnego (np. dzierżawcę). W powołanych orzeczeniach podkreśla się przy tym, że to czy gospodarstwo rolne jest faktycznie prowadzone i jakie są ewentualne tego przeszkody (np. sytuacja osobista, stan zdrowia) nie ma wpływu na sposób obliczenia dochodu wynikający z art. 8 ust. 9 u.p.s. (w obecnym stanie prawnym w zw. z § 1 pkt 2 lit. d) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012). Dlatego organy obu instancji przyjmując, że dochód skarżącego przekracza ustawowy próg warunkujący przyznanie pomocy społecznej zasadnie odmówiły przyznania mu pomocy. 8. Jeśli chodzi o specjalny zasiłek celowy, którego to przesłanki organy rozważyły ponad wniosek strony czyli z urzędu), należy zgodzić się z argumentacją wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Specjalny zasiłek celowy, w ramach którego przewidziano możliwość przyznania bezzwrotnego świadczenia pieniężnego dotyczy, jak stanowi art. 41 u.p.s. szczególnie uzasadnionych przypadków. Rodzaj oraz zakres tego rodzaju świadczenia wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Jednak nawet spełnienie przesłanek warunkujących przyznanie świadczeń pomocowych określonych w ustawie o pomocy społecznej, przykładowo bezdomności, ubóstwa, jak również wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w analizowanym przepisie nie jest wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją uzyskania przez wnioskodawcę świadczenia gdyż decyzja administracyjna o przyznaniu zasiłku ma charakter uznaniowy. Brak dokładnej analizy okoliczności stanowiących przyczynę odmowy był właśnie powodem uchylenia przez organ II instancji pierwotnej decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, co zaaprobował tutejszy sąd wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r., wydanym w sprawie II Sa/Go 185/13. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy okoliczności te zostały ustalone i rozważone. Organ wskazał, że strona posiada gospodarstwo rolne, które może uprawiać, a tym samym czerpać korzyści finansowe, może również wydzierżawić gospodarstwo lub sprzedać. Ponadto regularnie opłaca podatki za posiadane nieruchomości czyli posiada możliwości (zasoby) własne aby osiągnąć dochód i zaspokajać swoje potrzeby. Może również ubiegać się o zatrudnienie, gdyż zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności może podjąć odpowiednie zatrudnienie na stanowisku przystosowanym do charakteru schorzenia lub w zakładach pracy chronionej. Istotne jest również to, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie ma na utrzymaniu rodziny. Z ustaleń organu wynika również, że skarżący nie współpracuje z ośrodkiem pomocy społecznej, oczekuje tylko pomocy finansowej i rzeczowej, co utrudniało zebranie informacji przemawiających na korzyść strony. Nadto, że skarżący nie chce rozwiązywać swoich problemów z pracownikiem socjalnym w oparciu o pracę socjalną i współpracę. Odnosząc się do argumentów przedstawionych przez pełnomocnika skarżącego należy wskazać, że nie zostały one wykazane, zaś konflikt skarżącego z rodziną nie może być uznany za okoliczność uzasadniającą przyznanie mu pomocy pieniężnej. Z tych względów skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu (art.151 p.p.s.a.).