II SA/Go 1073/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A.H. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi wniesionej przez A.H. (dalej: "strona", "skarżąca") jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ", "ZUS") z dnia [...] listopada 2020 r. (nr [...]), którą organ stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca do maja 2020 r. Skarżąca w dniu 28 kwietnia 2020 r. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. (nr [...]) ZUS odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca do maja 2020r. W treści ww. decyzji organ przywołał treść art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej ustawa COVID-19). Organ wskazał, iż zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną, a tym samym może być udzielone wyłącznie przedsiębiorcy, który na dzień 31 grudnia 2019 r. nie znajdował się w trudnej sytuacji w rozumieniu przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r., ale później z powodu epidemii COVID-19 napotka trudności lub znalazł się w trudnej sytuacji. Wobec ustalenia przez organ, iż na 31 grudnia 2019 r. zaległość z tytułu nieopłaconych składek na koncie strony wynosiła 127107,43 zł i przewyższa sumę przypisów składek w roku 2019 ZUS uznał, iż strona na dzień 31 grudnia 2019r. znajdowała się w trudnej sytuacji i tym samym nie mógł jej zwolnić z opłacania należności z tytułu składek. W pouczeniu ZUS szczegółowo poinformował stronę o prawie i sposobie złożenia od decyzji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu 23 czerwca 2020 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji w aktach administracyjnych sprawy). Następnie w dniu 16 listopada 2020 r. do ZUS wpłynął wniosek A.H. o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na własne ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. z datą sporządzenia [...] lipca 2020 r. (nr R: [...]) . Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] ZUS na podstawie art. 134 k.p.a., art. 59 w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266) – dalej: "u.s.u.s." stwierdził uchybienie terminu do złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wyjaśnił, iż wobec doręczenia stronie decyzji w dniu [...] czerwca 2020r., termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał 8 lipca 2020 r. Tymczasem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do ZUS w dniu 16 listopada 2020 r., a nadany został w dniu 13 listopada 2020 r., a zatem bez dochowania terminu. Od powyższej decyzji A.H. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżąca podała, że list zawierający wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został nadany w dniu 6 lipca 2020 r., a zatem z zachowaniem terminu. Skarżąca wyjaśniła nadto, iż pismo nadane w dniu 13 listopada 2020 r. nie było wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i dotyczyło sprawy nr [...]. Wraz ze skargą skarżąca złożyła potwierdzenie nadania przesyłki poleconej z datą stempla pocztowego na dzień [...] lipca 2020 r. (nr R to: [...]). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do stanowiska skarżącej organ podał, iż podany przez skarżącą numer przesyłki poleconej z dnia [...] lipca 2020r. nie został przez organ odnotowany w korespondencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył organ oraz skarżąca. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest decyzja ZUS z dnia [...] listopada 2020 r. stwierdzająca uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji ZUS z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca do maja 2020 r. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Oceniając bowiem zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wyjaśnić nalezy, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w zw. z art. 180 k.p.a., w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 83b ust. 1 u.s.u.s., jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien zatem prowadzić postępowanie z zachowaniem wszystkich zasad i wymogów przewidzianych w przywołanej ustawie proceduralnej. Zgodnie zaś z art. 83 ust. 4 u.s.u.s do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy k.p.a. dotyczące odwołań od decyzji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiotowej sprawie jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (w tym przypadku odnosi się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W zakresie odnoszącym się do drugiej, spośród wymienionych w art. 134 k.p.a. przesłanek wydania postanowienia, o którym w mowa w cyt. przepisie, a mianowicie "uchybienia terminu do wniesienia odwołania" należy wskazać, że uchybienie wskazanego terminu ma miejsce wówczas, gdy przy uwzględnieniu zasad określonych w Rozdziale 10 działu II k.p.a. zostanie ono złożone po upływie przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. terminu 14 dni. W związku z powyższym co do zasady każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu już stanowi jego uchybienie. W sytuacji więc, gdy uchybienie terminowi nastąpiło, to przy braku istnienia prośby (wniosku) o przywrócenie terminu - organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Termin do wniesienia odwołania/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy liczony jest od dnia doręczenia stronie decyzji organu I instancji. Na gruncie przedmiotowej sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, iż wobec doręczenia skarżącej decyzji ZUS z dnia [...] czerwca 2020 r. w dniu 23 czerwca 2020 r., termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał z dniem 7 lipca 2020 r., a zatem złożony przez skarżącą w dniu 13 listopada 2020 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji z [...] czerwca 2020r. wniesiony został z uchybieniem terminu do jego złożenia, uzasadniając wydanie zaskarżonej decyzji. Dodać należy, iż organ w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazał dodatkowo art. 58 § 1 i 2 oraz art. 59 k.p.a. odnoszących się do instytucji przywrócenia terminu, jednak w żaden sposób zastosowanie w/w przepisów nie znalazło odzwierciedlenia w treści zaskarżonej decyzji, ani w aktach sprawy, bądź odpowiedzi na skargę. Analiza dokumentów załączonych do akt sprawy i do skargi oraz wyjaśnienia zawarte w skardze budzą jednak istotne wątpliwości co do zasadności wydanego przez organ rozstrzygnięcia. W treści skargi skarżąca podała bowiem, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczący decyzji ZUS nr [...] nadany został przez nią w dniu 6 lipca 2020 r. (za czym przemawiać ma załączony do skargi dowód nadania przesyłki poleconej), a zatem w terminie do jego złożenia i wyjaśniła, iż pismo wysłane przez nią w dniu 13 listopada 2020 r. dotyczyło innej sprawy o nr [...]. Organ w odpowiedzi na skargę zaprzeczył, aby do organu wpłynęła korespondencja z daty wskazanej przez skarżącą. W istocie z załączonego do akt sprawy wydruku z portalu pracowników ZUS wynika, iż przed ZUS toczyło się kilka spraw dotyczących skarżącej. Jednocześnie numer przesyłki nadanej przez skarżącą w dniu 13 listopada 2020 r. (załączony do akt administracyjnych wydruk) różni się od numeru przesyłki wskazanej przez skarżącą jako nadanej 6 lipca 2020 r. Zwrócić także należy uwagę, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] lipca 2020 r., który wpłynął do ZUS 16 listopada 2020 r., znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy, posiada wpisany dodatkowo w górnym prawym rogu numer [...], podczas, gdy wniosek z [...] lipca 2020 r. załączony do skargi numeru takiego nie posiada. W opisanym powyżej stanie zdaniem Sądu wyjaśnienia wymagają okoliczności złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i ustalenie czy wniosek ten złożony został z zachowaniem terminu do jego złożenia. Należy uwzględnić, iż w sytuacji złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dopiero z treści zaskarżonej decyzji skarżąca mogła ona powziąć informację, że złożony przez nią w lipcu 2020 r. wniosek mógł zostać niedoręczony przez operatora pocztowego. W tych okolicznościach organ powinien przede wszystkim zwrócić się do skarżącej o wyjaśnienie czy w zakresie przesyłki z dnia [...] lipca 2020 r. złożona została przez nią reklamacja do poczty oraz jaki był jej wynik. ZUS powinien także jednoznacznie ustalić czy przesyłka z dnia [...] lipca 2020 r. wpłynęła do organu i czy ewentualnie nie została załączona do innej sprawy prowadzonej przez organ dotyczącej skarżącej. Organ powinien także wyjaśnić czy zatem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który wpłynął w dniu 16 listopada 2020 r., dotyczył decyzji ZUS z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], czy też został załączony do innego pisma skierowanego do ZUS i dotyczył w rzeczywistości innej sprawy. Pomimo powyższy okoliczności w ocenie Sądu w niniejszej sprawie zarzucić można także organowi naruszenie art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu organ powinien był – przed wydaniem decyzji o stwierdzeniu uchybienia terminu - udzielić skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać jakich czynności powinna dopełnić strona, aby wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy mógł być merytorycznie procedowany (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 805/20). W rozpoznawanej sprawie organ nie udzielił stronie wyjaśnień, że uchybiła ona terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co mogło pozwolić ustalić w toku postępowania okoliczności złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i kwestii zachowania terminu do jego wniesienia. Jednocześnie w ramach wykonania obowiązku wynikającego z cyt. art. 9 k.p.a. organ, stwierdzając uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mógł także dodatkowo poinformować stronę o ewentualnej możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyjaśni opisane powyżej okoliczności i po ustaleniu w sposób prawidłowy stanu faktycznego w sprawie, w szczególności w zakresie daty wniesienia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzeni sprawy od decyzji ZUS z [...] czerwca 2020 r. i w zależności od ich wyniku ponownie wyda stosowne rozstrzygnięcie. Przy czym dodatkowo Sąd zwraca uwagę, iż w sytuacji ustalenia przez organ, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony został z uchybieniem terminu organ zobowiązany jest uwzględnić wprowadzony ustawą z dnia 15 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, (art. 1 pkt 24) i obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. przepis art. 15zzzzzn2, który w ust. 1. Przepis ten przewiduje, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Przywołane przepisy wprost uwzględniają sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Choć przepisy te weszły w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia, to obejmują zdarzenia, które miały miejsce: "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został natomiast ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491). Sąd dostrzega, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 24 sierpnia 2020 r., przepisy art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 nie obowiązywały, jednak nie mogą one być obecnie pomijane. Przywołana regulacja wyznacza bowiem kierunek, w którym powinny zmierzać interpretacja i stosowanie przepisów ustawy o COVID-19, czyli z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia płatnikom skorzystania ze zwolnienia z opłacenia składek. Wynika z tego, że sam ustawodawca uznał za konieczne zamieszczenie w ustawie o COVID-19 tej bardzo korzystnej regulacji prawnej z punktu widzenia interesów płatników. Potwierdza to tylko słuszność stanowiska o obowiązku informowania wnioskodawców przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganego wniosku o przywrócenie terminu i skutkach z tym związanych. Podkreślić też należy, że płatnicy składek nie powinni być różnie traktowani w zależności od tego, kiedy zostanie rozpatrzony ich wniosek, tj. czy przed datą wejścia w życie art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19, czy po tej dacie, co ma znaczenie przy obowiązkach organu o pouczaniu w zakresie możliwości przywrócenia terminów, także zawitych. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 406/21). Z tych wszystkich względów, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzekł jak w sentencji wyroku.