II SA/Go 1074/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie skreślenia z ewidencji instruktorów oddala skargę. I. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej określane skrótem: "SKO") działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2015 r., poz. 1659) oraz art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 - dalej k.p.a.), art. 43 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 - dalej u.k.p.) po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania Z.S. (Skarżącego) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Dyrektora Wydziału Komunikacji z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia skarżącego z ewidencji instruktorów. Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji zapadła ona w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniach od [...] marca 2017 r. do [...] marca 2017 r. pracownik Urzędu Miasta na podstawie udzielonego upoważnienia przez Prezydenta Miasta, pełniącego funkcję Starosty, jako organ nadzoru, przeprowadził kontrolę problemową (doraźną) w ośrodku szkolenia kierowców Liga Obrony Kraju Ośrodek Szkolenia Zawodowego Kierowców (numer [...]) – jednostka terenowa Ligi Obrony Kraju. W wyniku kontroli stwierdzono potwierdzenie nieprawdy w dokumentacji dotyczącej szkolenia przez instruktora Z.S., poprzez dokonanie wpisów w karcie przeprowadzonych zajęć (kursant K.J.) w zakresie zajęć: w dniu [...] marca 2017 r., godz. 18:00 - 21:00 (poz. 21) i w dniu [...] marca 2017 r., godz. 19:00 - 21:00 (poz. 22), które zgodnie z zebranymi informacjami, w tym czasie nie zostały przeprowadzone. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Prezydent Miasta orzekł o skreśleniu skarżącego z ewidencji instruktorów. Jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, instruktor dokonał poświadczenia nieprawdy w najważniejszym dokumencie ze szkolenia, w zakresie potwierdzenia aż 5 godzin zajęć praktycznych, podczas gdy minimalne wymagania wskazane zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 4 marca 2016 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (Dz. U. z 2016 r. poz. 280 ze zm.), które w § 9 ust. 1 pkt 2 lit. e dla kategorii B prawa jazdy przewiduje 30 godzin zajęć praktycznych. Poświadczenie to nastąpiło w stosunku do okoliczności, które jedynie w wyniku działań kontrolującego nie wywołały, ale mogły wywołać skutki z punktu widzenia prawa (dopuszczenie do egzaminu bez ukończonych wszystkich zajęć, wydanie zaświadczenia niezgodnego ze stanem faktycznym). Najistotniejszym skutkiem prawnym, jak wskazał organ I instancji okoliczności potwierdzenia przeprowadzenia zakwestionowanych 5 godzin zajęć praktycznych byłoby dopuszczenie kursanta do egzaminu wewnętrznego, który jest przeprowadzany po ukończeniu części teoretycznej i części praktycznej szkolenia oraz nauki udzielania pierwszej pomocy (tym samym nastąpiłoby naruszenie art. 23 ust. 4 u.k.p.), a po uzyskaniu wyniku pozytywnego wydanie z naruszeniem art. 27 ust. 4 pkt 1 lit. b u.k.p. zaświadczenia o ukończeniu szkolenia podstawowego. Zaświadczenie to stanowi jedną z obligatoryjnych przesłanek do wydania prawa jazdy oraz jest jedynym prawnie wiążącym dokumentem, potwierdzającym ukończenie szkolenia. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta zarzucając: 1) naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. c u.k.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że odwołujący dopuścił się rażącego naruszenia przepisów poprzez potwierdzenia nieprawdy w dokumentacji dotyczącej szkolenia, podczas, gdy wykryte naruszenia nie miały charakteru rażących; 2) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wskazania przez organ faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, w szczególności w zakresie braku uwzględnienia uzasadnienia zakwalifikowania stwierdzonych naruszeń jako rażące. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał między innymi, iż wbrew stanowisku organu I instancji w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów, bowiem ustawodawca nie zdefiniował zawartego w art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. c u.k.p. "rażącego naruszenia przepisów", pozostawiając jego interpretację każdorazowej wykładni organu stosującego ten przepis. Skarżący podniósł, iż tak drastyczne rozstrzygnięcie jest nie tylko niezgodne z powołanymi na wstępie przepisami prawa, ale też stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa, w tym zasadą proporcjonalności. Tym samym skreślenie z ewidencji instruktorów niewątpliwie stanowi zbyt surową sankcję dla odwołującego. Motywując utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji SKO stwierdziło, że organ I instancji należycie ocenił skalę i wagę uchybień zaistniałych podczas kontroli. Zdaniem organu nie jest możliwe uznanie za mało znaczące i jednocześnie zasługujące na pominięcie postępowanie skarżącego, wykonującego obowiązki instruktora. Podkreślił, że przepis art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. c u.k.p., będący podstawą skreślenia skarżącego z ewidencji instruktorów, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że w przypadku dopuszczenia się rażącego naruszenia przepisów, poprzez potwierdzenie nieprawdy w dokumentacji dotyczącej szkolenia skutkuje zastosowaniem przewidzianej w nim sankcji. Ponadto decyzja ta ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku zaktualizowania się określonych w przedmiotowym przepisie przesłanek, skreślenie instruktora z ewidencji instruktorów jest obowiązkiem właściwego starosty. II. Skarżący nie zgodził się z decyzją SKO i pismem z dnia [...] września 2017 r. złożył skargę do tut. Sądu. Zarzucił w niej: 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnego uznania, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa wobec nieuzasadnionego przyjęcia, że doszło do spełnienia przesłanek wydania decyzji o skreśleniu skarżącego z ewidencji instruktorów, 2) naruszenie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wydania decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i umarzającej postępowanie pomimo wadliwości decyzji organu I instancji, 3) naruszenie art. 43 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w związku z art. 46 ust. 1 pkt 4 lit c. powyższej ustawy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że usunięcie naruszeń nie wpływa na zasadność zaskarżonej decyzji, jak również niesłusznym uznaniu, iż skarżący dokonał rażącego naruszenia przepisów poprzez potwierdzenie nieprawdy w dokumentacji dotyczącej szkolenia, podczas gdy skarżący działał z czysto altruistycznych pobudek, chcąc pogodzić potrzeby kursanta z brzmieniem przepisów, a wszelkie jego działania nie doprowadziłyby do naruszenia istoty przepisów, jaką jest odbycie przez kursanta 30 godzin jazdy przed przystąpieniem do egzaminu państwowego - wbrew ustaleniom organów skarżący nie dopuścił się zatem rażącego naruszenia przepisów poprzez potwierdzenia nieprawdy w dokumentacji dotyczącej szkolenia, 4) naruszenie art. 7, 9 oraz 77 k.p.a. poprzez brak rozważenia interesów stron, a w szczególności pominięcie interesu skarżącego oraz brak wyczerpującego rozważenia zebranego materiału dowodowego skutkujący ustaleniem błędnego stanu faktycznego, jak również nieuwzględnienie podjętych działań skarżącego, dotyczących podjętych przez niego działań naprawczych, zmierzających do odbycia przez kursanta pełnej ilości godzin szkolenia zgodnie z ogólnie obowiązującymi przepisami prawa; 5) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wskazania przez organ faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, w szczególności w zakresie braku uwzględnienia usunięcia przez skarżącego wszelkich naruszeń, pełnej współpracy skarżącego, jak i kursanta z organem prowadzącym postępowanie, jak również w zakresie braku uzasadnienia zakwalifikowania stwierdzonych naruszeń jako rażące. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji, umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. W piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. SKO wniosło o oddalenie skargi podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. 2. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach kognicji Sąd uznał, iż akt ten nie naruszał prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie bądź stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. 3. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta, którą skreślono Skarżącego z ewidencji instruktorów nauki jazdy. Materialnoprawą podstawą prawną decyzji organów obu instancji był art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. c/ ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm. - dalej określanej skrótem: "u.k.p."). W myśl tego przepisu starosta skreśla instruktora z ewidencji instruktorów w przypadku dopuszczenia się rażącego naruszenia prawa poprzez potwierdzenie nieprawdy w dokumentacji dotyczącej szkolenia. 4. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo zastosowały ten przepis. Rozstrzygnięcia swe oparły jednocześnie o kompletny i należycie oceniony materiał dowodowy. 5. Stan faktyczny przyjęty przez organy za podstawę rozstrzygnięcia był niesporny co do zasadniczych faktów, a mianowicie co do dokonania przez Skarżącego w karcie przeprowadzonych zajęć prowadzonej dla kursanta K.J. wpisów, potwierdzających przeprowadzenie jazd szkoleniowych w dniach [...] marca 2017 r. (łącznie 5 godzin). Fakt dokonania spornych zapisów potwierdzała treść dołączonego do akt postepowania odpisu karty przeprowadzonych zajęć. Nie było również kwestionowane ustalenie, iż w tych datach nie przeprowadzano szkolenia. Potwierdzały to dowody w postaci karty drogowej, wydruku z elektronicznego systemu monitorowania pojazdu (GPS), oświadczenia Skarżącego oraz zeznania kursanta – K.J.. 6. Prawidłowa była również poczyniona przez organy obydwu instancji subsumcja ustalonego stanu faktycznego. Trafna była przede wszystkim - kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy - konkluzja, iż Skarżący potwierdził nieprawdę w dokumentacji dotyczącej szkolenia. 6.1 Przebieg oraz sposób dokumentowania szkolenia kierowców jest określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 4 marca 2016 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (Dz. U. z 2016 r. poz. 280 ze zm.). Zgodnie z § 8 tego rozporządzenia, przeprowadzanie poszczególnych zajęć w ramach szkolenia jest potwierdzane w "karcie przeprowadzonych zajęć". Jest to zatem podstawowy dokument obrazujący przebieg szkolenia. Odnotowywane są w nim zajęcia teoretyczne oraz zajęcia praktyczne. Karta jest prowadzona odrębnie dla każdego kursanta i stanowi zasadniczy dowód potwierdzający szczegółowo kolejne zdarzenia w czasie szkolenia. Nie budzi więc wątpliwości, iż karta musi być uznana za "dokumentację dotyczącą szkolenia" o jakiej mowa w art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. c/ u.k.p. Jednocześnie § 8 rozporządzenia określa wymaganą treść "karty przeprowadzonych zajęć" oraz sposób dokonywania w niej wpisów. W myśl przepisu wpisy dokonywane są każdorazowo: w momencie rozpoczynania zajęć poprzez wpisanie daty i godziny rozpoczęcia szkolenia oraz numeru ewidencyjnego osoby prowadzącej zajęcia, jeżeli go posiada (pkt 1), zaś po zakończeniu zajęć poprzez wpisanie godziny zakończenia szkolenia i złożenie podpisu przez osobę prowadzącą zajęcia i osobę szkoloną (pkt 2). 6.2 Jak trafnie uznały organy obu instancji, przy prowadzeniu Skarżący zawarł w karcie przeprowadzonych zajęć wpisy potwierdzające nieprawdę. Z prawidłowych ustaleń faktycznych organów wynika bowiem, iż Skarżący odnotował zajęcia praktyczne z kursantem K.J., zaś zajęcia te w rzeczywistości się nie odbyły. Dokonał bowiem wpisów poświadczających przeprowadzenie [...] marca 2017 r. trzech, a [...] marca 2017 r. dwóch godzin szkolenia praktycznego. W obu przypadkach wpisał również godziny rozpoczęcia i zakończenia szkolenia oraz ilość przejechanych kilometrów. Oba wpisy opatrzył podpisem. Tym samym niewątpliwie potwierdził nieprawdę w dokumentacji szkolenia. Oceny tej nie zmienia fakt, iż wpisy nie zostały uzupełnione podpisem kursanta wymaganym zgodnie z przywołanym § 8 pkt 2 rozporządzenia. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż kartę zajęć prowadzi instruktor, a poprzez samo dokonanie wpisu i opatrzenie go podpisem potwierdza fakt przeprowadzenia szkolenia szczegółowo opisanego godziną rozpoczęcia i godziną zakończenia. 7. Za trafny należało wreszcie uznać wniosek, iż stwierdzone naruszenie przepisów stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 46 ust. 1 pkt 4 lit. c/ u.k.p. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż art. 46 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jednoznacznie i autonomicznie - na potrzeby wyłącznie tej ustawy - określa na czym polega rażące naruszenie prawa. Za rażące naruszenie prawa uznaje: (a) wielokrotne przeprowadzenie szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia, (b) wielokrotne przeprowadzenie szkolenia praktycznego jednocześnie dla więcej niż jednej osoby szkolonej, (c) potwierdzenie nieprawdy w dokumentacji dotyczącej szkolenia. Nie zawiera przesłanki opartej o kryterium ocenne, nie formułuje klauzuli generalnej "rażącego naruszenia prawa" czyli kryterium niedookreślonego o charakterze wartościującym pozostawiającego swobodę interpretacyjną, lecz zawiera definicję legalną, w której wprost określa które naruszenia prawa, mocą decyzji ustawodawcy, stanowią rażące naruszenia prawa (w rozumieniu przepisu) uzasadniające skreślenie instruktora z ewidencji instruktorów. Oznacza to, każde zachowanie wyczerpujące hipotezę normy zawartej w omawianym przepisie, tzn. naruszenie prawa w sposób w nim opisany stanowi obligatoryjną przesłankę do wydania decyzji o skreśleniu (zob. wyr. WSA: z 28 maja 2015 r. VI SA/Wa 4303/14, z 21 września 2016 r. II SA/Gl 1203/15 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, iż organy zasadnie uznały, iż potwierdzenie przez Skarżącego nieprawdy w karcie przebiegu szkolenia stanowiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 46 ust. 1 pkt 4 u.k.p. 8. Automatyczną konsekwencją tej konkluzji było wydanie decyzji o skreśleniu Skarżącego z ewidencji instruktorów nauki jazdy. Należy bowiem zauważyć, iż decyzja wydawana na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 4 u.k.p. nie jest oparta na tzw. uznaniu administracyjnym lecz jest tzw. decyzją związaną, co oznacza, że organy administracji publicznej nie dysponują luzem decyzyjnym w zakresie orzekania o skreśleniu z ewidencji instruktorów. Wskazuje na to użycie w przepisie wyrażenia "starosta skreśla". Z powyższych przyczyn Sąd uznał, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono prawa. 9. Sąd nie znalazł jednocześnie podstaw do uwzględnienia zarzutów Skarżącego. Odnosząc się do zarzutu opartego o twierdzenie o nieuwzględnieniu w ocenie działań Skarżącego faktu, iż usunięto naruszenia, należy wskazać, iż okoliczności te nie mogą uchylać kluczowej konkluzji o potwierdzeniu nieprawdy w dokumentacji szkolenia, z którym to naruszeniem ustawa wiąże automatyczny skutek w postaci wydania decyzji o skreśleniu z ewidencji instruktorów nauki jazdy. Ustawa nie wskazuje przesłanek egzoneracyjnych uzasadniających odstąpienie od wydania decyzji o skreśleniu. Przeciwnie ustawodawca przewidując kategoryczną i nieodwracalną sankcję za jakiekolwiek uchybienie wymienione w art. 46 ust. 1 pkt 4 u.k.p. zmierzał do zagwarantowania bezwzględnego przestrzegania przez instruktorów nauki jazdy uregulowanych prawnie zasad i organizacji szkolenia. Użycie zaś słowa "rażące" w odniesieniu do każdego z wymienionych naruszeń wskazuje na przypisaną im rangę. Nadto należy zwrócić uwagę, iż ze zgromadzonych dowodów wynika jednocześnie, iż Skarżący zawarł nieprawdziwe wpisy w karcie przebiegu szkolenia by umożliwić kursantowi zdanie egzaminu wewnętrznego bez wypełnienia wynikającego z art. 23 ust. 2 pkt 4 u.k.p. wymogu wcześniejszego ukończenia części praktycznej szkolenia. Zdaniem Sądu, wpisów w karcie nie można uznać za omyłkowe, ponieważ wpisy dotyczyły dwóch dni szkoleniowych i jak wynika ze zgromadzonych dowodów zostały one poczynione celowo dla umożliwienia kursantowi odbycia 5 godzin szkolenia bezpośrednio przed egzaminem państwowym. Niezależnie od tego czy ostatecznie, jak należy przyjąć, wskutek ujawnienia nieprawidłowości w trakcie kontroli, konieczne szkolenie praktyczne w wymaganym wymiarze zostało przeprowadzone przed egzaminem wewnętrznym, przyjąć należy, iż zawarcie nieprawdziwych wpisów w dokumentacji miało służyć obejściu przepisów ustawy, co jest sankcjonowane skreśleniem z ewidencji instruktorów. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty dotyczące uchybień w zakresie postępowania dowodowego oraz oceny dowodów. Jak bowiem wskazano kluczową kwestią z punktu widzenia rozstrzygnięcia było ustalenie czy doszło do potwierdzenia nieprawdy w dokumentacji szkolenia, a w tym zakresie organy zgromadziły pełny i miarodajny materiał dowodowy. Okoliczności dotyczące późniejszego i - jak należy przyjąć - stanowiącego reakcję na ujawnienie nieprawidłowości postępowania zgodnego z przepisami u.k.p. nie mogły uchylać ustalenia o poświadczeniu nieprawdy ani rzutować na prawną ocenę tej konkluzji. Niezasadny był wreszcie zarzut dotyczący braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie to zawiera bowiem wszystkie elementy narzucane przez art. 107 § 3 k.p.a., a - jak wskazano - okoliczności potwierdzenia nieprawdy w karcie przebiegu zajęć, a dotyczące zamiaru jaki przyświecał Skarżącemu, nie mogły rzutować na treść rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.