II SA/Go 1074/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Ł.J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za miesiąc maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Ł.J. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy między innymi za miesiąc maj 2020 r. (wniosek ten dotyczył także miesięcy kwiecień i czerwiec 2020 r.), podając jako prowadzoną przeważającą działalność wg PKD 4649. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] – działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.; dalej jako ustawa o COVID-19) w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; dalej jako u.s.u.s.) – Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności powołał treść art. 31zq ust. 2 i 4 ustawy o COVID-19, określający przesłanki zwolnienia osoby prowadzącej pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s., z opłacenia należności z tytułu wskazanych wyżej składek. Następnie organ wyjaśnił, że warunkiem zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowej za wskazany miesiąc nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W związku z tym, że wnioskodawca nie został zwolniony z obowiązku przesłania deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r. i takiej deklaracji nie złożył, a termin jej przesłania minął, organ uznał za zasadne negatywnie rozpatrzeć złożony wniosek o zwolnienie z opłacania składek. Ł.J. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że ww. decyzja jest dla niego krzywdząca i niezgodna z interesem przedsiębiorcy, o którym mowa w ustawie o przeciwdziałaniu i zwalczaniu Covid-19. Deklaracji za miesiąc maj 2020 rok nie złożył z przyczyn od siebie niezależnych w związku z trwającą pandemią i "problemami informatycznymi, zapchany między innymi system przesyłowy". Nadto ZUS nie poinformował go o obowiązku złożenia deklaracji. Dnia [...] września 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. oraz w związku z art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID - 19 wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał treść art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik jest zwolniony z obowiązku ich składania. Organ wskazał, że na koncie wnioskodawcy jako płatnika składek na dzień 30 czerwca 2020 roku nie stwierdzono złożenia deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 rok. Ponadto organ stwierdził, że dokumenty rozliczeniowe za wskazany okres wnioskodawca złożył dopiero w dniu 7 lipca 2020 r., tj. po obowiązującym terminie. Dalej organ podkreślił, że z dniem 4 maja 2020 roku została przywrócona standardowa obsługo klientów w placówkach ZUS. Istniała więc możliwość złożenia dokumentów u pracowników w salach obsługi klientów. Ł.J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję ZUS, wnosząc o jej uchylenie w całości, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 roku. W złożonej skardze podniesiono zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, w tym kierowanego do organu korespondencji w formie elektronicznej oraz braku reakcji ze strony organu na złożenie w zewnętrznej skrzynce odbiorczej w formie papierowej wymaganej deklaracji rozliczeniowej, przy braku możliwości uzyskania potwierdzenia przedłożenia takiego dokumentu. Nadto strona podniosła w uzasadnieniu złożonej skargi, że ustawa COVID – 19 , w szczególności art. 31 zq i art. 31 zo nie spełniają wymogów wyrażonych w Konstytucji RP – art. 31 ust. 3 zdanie 1, albowiem ustawodawca nie określił w nich skutków prawnych niedopełnienia czynności w zakreślonym terminie. Przyjęcie w takiej sytuacji przez organ, że niedopełnienie czynności – złożenie deklaracji rozliczeniowej w terminie 30 do 30 czerwca 2020 roku powoduje wygaśnięcie przysługującego podmiotowi prawa do tej czynności stanowi nadużycie prawa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Kontrola sądowa przeprowadzona w niniejszej sprawie zgodnie z przytoczonymi wyżej zasadami doprowadziła do uznania, że skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, przeprowadzonej w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., pozostawała decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którą organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. w zakresie odmowy wnioskodawcy Ł.J. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres maj 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, zgodnie z którymi warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za miesiąc marzec, kwiecień i maj 2020 roku nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 roku, chyba, że płatnik składek zwolniony był z obowiązku ich składania. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej skarżący nie był zwolniony z obowiązku składania powyższej dokumentacji rozliczeniowej, jak i też w terminie do 30 czerwca 2020 roku takiej dokumentacji nie złożył. W złożonej skardze skarżący podniósł, że wymagane dokumenty za miesiąc maj 2020 roku złożył w dniu 7 lipca 2020 roku. Potwierdzenia złożenia takiej dokumentacji nie posiada, albowiem uczynił to poprzez złożenie dokumentów w zewnętrznej skrzynce ZUS i nie było możliwości w związku z takim sposobem złożenia dokumentów otrzymania potwierdzenia. Bezsporne jest zatem w niniejszej sprawie, że skarżący nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji. Należy podkreślić, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy k.p.a. Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien zatem prowadzić postępowanie z zachowaniem wszystkich zasad i wymogów przewidzianych w przywołanej ustawie proceduralnej, m.in. zasady wynikającej z art. 10 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., zaś jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów, nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19). W niniejszej sprawie skarżący, przed wydaniem decyzji rozstrzygającej jego wniosek, nie otrzymał od organu informacji o braku przesłania wypełnionych w terminie dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. W aktach sprawy administracyjnej brak jest jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego poczynić w tym zakresie odmienne ustalenia. Termin do złożenia dokumentów upływał 30 czerwca 2020 r. W aktach administracyjnych sprawy brak jest jakiejkolwiek wzmianki (adnotacji) organu, że okoliczność nieotrzymania deklaracji została dogłębnie przez ZUS wyjaśniona, co wydaje się szczególnie istotne z uwagi na okoliczności podnoszone w skardze, a dotyczące złożenia deklaracji rozliczeniowych w skrzynce zewnętrznej ZUS i problemów informatycznych związanych z możliwością ich złożenia w formie elektronicznej. Sąd zwraca również uwagę, że w sytuacji, gdy powstają wątpliwości co do rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, organ powinien wezwać stronę do przedłożenia stosownych dokumentów lub innych dowodów na poparcie prezentowanego przez stronę stanowiska. W niniejszej sprawie organ powinien zatem wezwać skarżącego do przedłożenia dokumentu potwierdzającego wysłanie przez niego spornej deklaracji do ZUS. Dodatkowo należy wskazać, co w niniejszej sprawie jest również bardzo istotne, że z akt sprawy nie wynika również, by Zakład Ubezpieczeń Społecznych po złożeniu wniosku, co miało miejsce w dniu 29 kwietnia 2020 r. (data wpływu do organu), a przed 30 czerwca 2020 r. zakomunikował płatnikowi, że wniosek rodzi obowiązek złożenia określonych, brakujących dokumentów w terminie do 30 czerwca 2020 r. i od tego zależne jest przedmiotowe zwolnienie. Z akt nie wynika więc, aby przed wydaniem decyzji odmownej organ wyjaśnił stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu, ewentualne trudności w realizacji obowiązków zarówno przez obywateli, jak i organ w okresie epidemii nie mogą obciążać jedynie strony postępowania, jednocześnie usprawiedliwiając zaniechania organu. Ponadto przepis art. 77 § 4 k.p.a. również zobowiązywał Zakład Ubezpieczeń Społecznych do zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu. Jeżeli więc Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych miał wiedzę, że strona nie złożyła wymaganej deklaracji rozliczeniowej, a nie jest zwolniona z obowiązku jej składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020 r. Wykonanie przez organ powyższych obowiązków było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., skarżący miałby szansę przed upływem ustawowego terminu przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową. Dodać należy, że jeżeli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a. i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. zobowiązany jest utrwalić w aktach sprawy w drodze adnotacji przyczyny takiego odstąpienia. Takiej adnotacji w aktach brak. Zatem naruszenie przez organ przepisów art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy, organ powinien wyjaśnić, czy przed 30 czerwca 2020 r., a jeśli tak to w jakiej formie i kiedy wpłynął do niego komplet dokumentów od skarżącego, a także czy poinformował skarżącego o skutkach niezłożenia do 30 czerwca 2020 r. wymaganej dokumentacji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r. Ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć potwierdzenie w uzupełnionym materiale. W sytuacji stwierdzenia, że strony nie zawiadomiono o powyższym, organ biorąc pod uwagę cel przedmiotowego zwolnienia (zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego) powinien również rozważyć zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID (zmiana: Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Nakazują one, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z treści tego przepisu wynika, że dotyczy on sytuacji, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, a zatem także terminów materialnoprawnych, jak termin określony w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. Powołane przepisy weszły w życie co prawda już po wydaniu zaskarżonej decyzji (od 16 grudnia 2020 r.), lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii Dz. U. poz. 491). Omawiana regulacja niejako koryguje nowelizację ustawy o COVID-19 dokonaną ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), w wyniku której m.in. uchylono przepis art. 15zzr ustawy o COVID-19 obowiązujący od 31 marca 2020 r. i przewidujący w ust. 1 pkt 2, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W świetle powyższych okoliczności, z uwagi na stwierdzone naruszenie wskazanych powyżej przepisów k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.