II SA/Go 1076/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do uiszczania opłat rocznych z tytułu czasowego wyłączenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...]r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nr [...] z dnia [...] października 2013 roku, utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2013 roku nr [...]. Starosta w punkcie I decyzji zezwolił przedsiębiorstwu "A" Sp. z o. o., na czasowe wyłączenie z produkcji rolnej gruntu podlegającego ochronie o pow. 4,52 ha, stanowiącego część działek oznaczonych numerami ewid.: [...], położonych w [...], w tym: gruntu sklasyfikowanego jako łąki trwałe ŁIV - 4,07 ha oraz grunty orne RV - 0,45 ha, wytworzonego z gleb pochodzenia organicznego, oraz w punkcie II zobowiązał przedsiębiorstwo "A" Sp. z o. o., do uiszczania opłat rocznych z tytułu czasowego wyłączenia gruntów, płatnych przez okres tego wyłączenia, w następującej wysokości: opłatę za 2013 rok - 58 750 zł - w terminie do 30 lipca 2013 roku, opłaty roczne za kolejne lata, począwszy od 2014 roku do czasu zakończenia rekultywacji - 76418 zł - w terminie do 30 czerwca danego roku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca uzasadnił wniosek o wyłączenie z produkcji rolnej wskazanych działek tym, iż na ich terenie będzie prowadzone wydobywanie kruszywa naturalnego i składowanie urobku. Przedsięwzięcie będzie czasowe. Organ ustalił brak dla terenów objętych wydobyciem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przywołał także fakt rozpoczęcia przez inwestora wydobycia na terenie zbiornika wodnego. Organ odwołał się do treści art. 11 ust. 1 ustawy O ochronie gruntów rolnych i leśnych, w myśl którego wyłączenie z produkcji rolnej gruntów sklasyfikowanych, między innymi, jako użytki rolne klasy IV i V wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, przeznaczonych na cele nierolnicze, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. W przypadku gruntów objętych decyzją, na podstawie mapy glebowo-rolniczej organ stwierdził, że są one wytworzone z gleb pochodzenia organicznego. Z faktem wyłączenia czasowego użytku rolnego z produkcji łączy się obowiązek uiszczania opłat rocznych w wysokości określonej w art. 12 ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Obowiązek ten powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej - art. 12 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy, w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne zostały wyłączone bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. Równocześnie ulega zwiększeniu wysokość opłaty rocznej, która stanowi 10% należności. W przypadku czasowego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, należność nie występuje. - art. 4 pkt 12 ustawy. Organ wskazał, że firma A złożyła wniosek w dniu 29 maja 2013 roku, stwierdzając, że wydobycie rozpoczęła od kwietnia 2013 roku. W związku z tym opłatę za miesiące kwiecień i maj policzono od zwiększonej o 10% należności, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy. Opłatę za pozostałe miesiące 2013 roku i kolejne lata obliczono z zastosowaniem uregulowań art. 12 ust. 7. Wyłączenie następuje na czas wybudowania kruszywa do czasu rekultywacji gruntów. Zgodnie art. 4 pkt. 12 i 13, art. 12 ust. 1 cyt. ustawy osoba, która uzyskała zezwolenie na czasowe wyłączenie gruntów z produkcji obowiązana jest uiścić opłaty roczne, płatne przez okres wyłączenia. Opłaty roczne naliczane są zgodnie z art. 4 ust. 13 i art.12 ust. 7 ustawy. Od powyższej decyzji odwołała się A Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie decyzji w zakresie opłaty za 2013 rok i kolejne lata oraz odstąpienie od nałożenia na skarżącego opłaty za realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kruszywa naturalnego, ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji zarzucono wadliwe zastosowanie przepisów ustawy O ochronie gruntów rolnych i leśnych w odniesieniu do gruntów skarżącego i ich kwalifikacji jako gruntów organicznych, nie podjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy w tym pominięcie faktycznego zbadania gruntów i zakwalifikowanie ich jedynie na podstawie nieaktualnej i nie precyzyjnej mapy glebowo-rolniczej. Odwołanie zawierało wniosek o powołanie biegłego z dziedziny gleboznawstwa w celu określenia rodzaju gleby i klasy gleby. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę, w uzasadnieniu powołanej wyżej decyzji uznało przywołało art. 11 ust. 1 i 1a ustawy O ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 4 pkt 8 stwierdzający, że ilekroć w ustawie jest mowa o glebach pochodzenia organicznego - rozumie się przez to wytworzone przy udziale materii organicznej, w warunkach nadmiernego uwilgotnienia, gleby torfowe i murszowe. Organ odwoławczy stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu kwestia ta była badana - organ I instancji do tej kwestii odniósł się zarówno w trakcie postępowania, gdzie zgromadził dowody potwierdzające, że użytki na działkach nr ewid. [...], położonych w [...], w tym: gruntu sklasyfikowanego jako łąki trwałe ŁIV - 4,07 ha oraz grunty orne RV - 0,45 ha. wytworzone są z gleb pochodzenia organicznego. Organ I instancji oparł swoje stanowisko na dokumentacji geologicznej z 2009 roku z której wynika, że na terenie działek występują grunty niskiej klasy bonitacyjnej ŁIV i Wsr-ŁIV i są to grunty organiczne a opis litologiczny wskazuje, że jest to gleba torfowo-murszowa. Zaś na terenie działek [...] opis litologiczny wskazuje, że jest to gleba czarna, czarno-szara, bądź czarna z domieszkami. Ponadto ustalenia te znajdują odzwierciedlenie na mapie glebowo-rolniczej, znajdującej się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Następnie organ drugiej instancji wskazał, że przepis art. 12 ust. 1 ustawy reguluje zasady obliczania i uiszczania opłat obejmujących związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej, a ustawodawca objął ochroną wszystkie użytki rolne wymienionych klas wytworzone z gleb, pochodzenia organicznego. Skoro skarżący w toku postępowania, pismem z dnia [...] czerwca 2013 roku poinformował, że eksploatację na terenach objętych wyłączeniem z produkcji rolnej gruntów organicznych rozpoczęto na początku kwietnia 2013 roku, tym samym organ I instancji na mocy art. 28 ust. 2 ustawy, stanowiącego, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust.1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%, za kwiecień i maj br. policzono zatem tę opłatę od zwiększonej o 10% należności. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że postępowanie organu I instancji odpowiada ww. przepisom prawa jak i regułom postępowania administracyjnego zawartym w kodeksie postępowania administracyjnego, a decyzja o podwyższonej opłacie eksploatacyjnej odpowiada prawu. Zgromadzony materiał w sprawie wskazuje jednoznacznie, że organ wydając zaskarżoną decyzję wypełnił dyspozycje cytowanych przepisów. Organ zgromadził w toku postępowania wymagane dokumenty, zapewnił stronie udział w postępowaniu. W uzasadnieniu decyzji przedstawił stan faktyczny z podaniem i wyjaśnieniem przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Kolegium nie dopatrzyło się w postępowaniu organu naruszenia prawa w zakresie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, co do kwalifikacji gruntów, organ wskazał, że mając na uwadze wymagania przewidziane w ustawie o ochronie nie ma obowiązku sięgania po ekspertów z dziedziny geologii. Nie ma także żadnych racjonalnych przesłanek do podważania rzetelności wykonanych badań, zawartych w dokumentacji geologicznej z 2009 roku. Wprawdzie dokumentacja ta stanowi dokument prywatny, ale wykonany przez osobę posiadającą kwalifikacje w zakresie profilu i opisu litologicznego gruntu. Ponadto skarżący nie przedstawił żadnych argumentów, czy dowodów na poparcie twierdzenia, że ocena rodzaju gleby jest nieprawidłowa. Ustalenie przez organ rzeczywistego rodzaju gleby miało istotne znaczenie dla sprawy, bowiem od niej uzależniona była w ogóle możliwość wydania decyzji. Co do wniosku o powołanie biegłego z dziedziny gleboznawstwa w celu określenia rodzaju gleby i klasy gleby uznać go należy za niecelowy. Nie budzi wątpliwości w niniejszym postępowaniu, że na działkach nr ewid. [...], położonych w [...] użytki rolne wytworzone zostały z gleb pochodzenia organicznego. W sprawie nie budzi zastrzeżeń także klasyfikacja bonitacyjna gleb. W tej sytuacji uznać należało za bezzasadne wzbogacanie tego postępowania o dodatkowy materiał dowodowy w postaci opinii osób uprawnionych co do określenia pochodzenia (organicznego albo mineralnego) przedmiotowych gruntów. Na powyższą decyzję przedsiębiorstwo "A" Sp. z o. wniosło skargę domagając się jej uchylenia i dopuszczenia dowodu z opinii gleboznawczej wykonanej przez dr hab. inż. M.S. w sprawie ustalenia gruntu ze złoża [...] z 2013 roku. Skarżący wskazał, że organ kwalifikacje gruntów jako gruntów wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego oparł w całości na podstawie, która w zakresie działek skarżącej spółki jest oderwana od rzeczywistości. Działki skarżącej spółki stanowią grunty, których nie da się zakwalifikować do gleb organicznych, a brak faktycznej (organoleptycznej lub laboratoryjnej przez wykwalifikowanego specjalistę) oceny rodzaju gleby przez Starostę narusza art. 7 k.p.c. i czyni decyzje wadliwą w zakresie opłaty nałożonej na skarżącą spółkę. Skarżący uważał za konieczne powołanie biegłego z dziedziny gleboznawstwa celem określenia rodzaju gleby oraz jej klasy, co spotkało się z odmową. Organ nie starał się uzyskać wszelkich dowodów jak i w sposób logiczny nie wyjaśnił braku uzyskania jednoznacznych dowodów. W tym zakresie lakoniczność uzasadnienia decyzji jest jednym z elementów jej wadliwości. Poza tym wyniki oceny materiału dowodowego powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób możliwie szeroki i logiczny. Skarżącego odnośnie dokumentacji geologicznej z 2009 roku wskazał, że geolog w toku poprzedniego postępowania w 2009 roku nie dokonywał klasyfikacji gruntu w oparciu o przeprowadzone badania lecz na podstawie tych samych istniejących i nieaktualnych map glebowo-rolniczych. Jednak obecne postępowanie ma inny cel i charakter i jest prowadzone w celu nałożenia opłaty na podmiot, a to wymaga weryfikacji wszystkich elementów niezbędnych do ustalenia zasadności nałożenia opłaty i ustalenia jej wysokości. Skarżąca spółka zleciła wyspecjalizowanemu podmiotowi określenie i kwalifikację gleby pochodzącej z terenu złoża [...]. Przeprowadzone na podstawie dostarczonej próbki badanie wykazało, że próbka nie wskazuje pochodzenia organicznego. W świetle tego jako dowolne należy traktować ustalenia Starosty oraz SKO stanowiące podstawę wydania. W ocenie skarżącej organ pierwszej instancji oraz SKO jako organ rozpoznający odwołanie w toku postępowania naruszyły także zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów. Brak jednoznacznych dowodów potwierdzających jakiekolwiek, poza zadawnionymi mapami glebowymi kwalifikacje gruntów wskazuje, że decyzje zostały wydane w oparciu li tylko o przypuszczenia tym samym obie decyzje (Starosty i SKO) uznać należy za wadliwe i jako takie usunąć z obrotu prawnego i zobowiązać Starostę do ponownego bardziej wnikliwego wyjaśnienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1) przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu ). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Należy zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje więc przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm. – nazywanej w dalszej części wywodów jako p.p.s.a). Zaznaczyć również wypada, że kontroli Sądu w pierwszej kolejności poddana została prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów procesowych. To te przepisy rzutują bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją przywołanego przepisu, zaskarżony akt podlega uchyleniu, gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ona istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśniając motywy stanowiska zajętego przez Sąd wskazać należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów administracji stanowiły w kontrolowanej sprawie, przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku O ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2013 roku, poz. 1205 – nazywanej w dalszej części wywodów ustawą ). Powyższa ustawa O ochronie gruntów rolnych i leśnych, dostosowana do konstytucyjnej zasady zapewnienia przez władze publiczne bezpieczeństwa ekologicznego współczesnemu i przyszłym pokoleniom oraz obowiązku ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – reguluje m.in. kwestie związane w wyłączeniem z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i ograniczonego o określonych klasach bonitacyjnych oraz gruntów leśnych poprzez przeznaczenie ich i faktyczne wykorzystywanie na cele nierolnicze i nieleśne, a także konsekwencje prawne różnicowane wg kryterium legalności działania w tym zakresie. O kwestiach tych rozstrzyga organ administracji publicznej o określonej właściwości w formie decyzji, opisanej w art. 104 i art. 107k.p.a., wydawanej po przeprowadzeniu postępowania podporządkowanego przepisom tej regulacji. Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty (jeżeli nie istnieją warunki do umorzenia postępowania, o których mowa w art. 105 k.p.a.) następuje poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 k.p.a., którego sytuacja prawna zostaje w następstwie tej czynności orzeczniczej właściwego organu ukształtowana w inny sposób niż przed wszczęciem postępowania. Wszelka ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję decyzyjną może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego, odpowiedniej rangi, do których stosowania ten organ jest uprawniony. Gwarancją zgodnego z prawem załatwienia sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, czego wymaga zasada prawdy obiektywnej zawarta w art. 7 k.p.a.. Przestrzeganie tej zasady ze względu na jej istotę warunkuje właściwe dokonanie subsumcji. Praktycznymi aspektami tej zasady są m.in. uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i przy zastosowaniu przyjętej teorii dowodów oraz ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972). Wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i ustalenie w ten sposób podstawy faktycznej dla zastosowania właściwego przepisu prawa powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe w tym w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., z treści których, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Sądu czynności organów orzekających w rozpoznawanej sprawie właściwych instancyjnie podjęte zostały z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów procesowych, co skutkowało – niezależnie od naruszenia prawa materialnego – wadliwością decyzji zaskarżonej oraz decyzji ją poprzedzającej, wymagającą ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Ustawa O ochronie gruntów rolnych i leśnych reguluje w rozdziale 2 zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych poprzez ograniczenie ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 7 tej ustawy, przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, po uzyskaniu zgody, właściwego organu administracji, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten statuuje ogólna zasadę, iż zmiany przeznaczenia takich gruntów można dokonać jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast instytucja wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, została uregulowana w art. 11 ustawy, który stanowi, iż wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Wobec tego obowiązek uzyskania owej decyzji, wynikający z art. 11 ust. 1, odnosi się do określonych klas gruntów oraz rodzajów gleb, czyli gruntów o określonych w ustawie parametrach, w tym w odniesieniu do użytków pochodzenia mineralnego o klasach bonitacyjnych: R IIIb, R IVa. R IVb, R V i Ł IV. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie poglądem orzecznictwa, wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zobacz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 listopada 2012 roku, sygn. akt II SA/Łd 598/12, Lex nr 1241637). Ustawodawca ponadto uznał, że zmniejszenie areału gruntów rolnych poprzez nierolnicze wykorzystywanie (użytkowanie) powinno być rekompensowane odpowiednią daniną publiczną, która określona została w art. 12 ust. 1 stanowiącym, że: "Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych – także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji". Złożenie przez inwestora wniosku o zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej obliguje organ w pierwszej kolejności do zbadania, czy będący przedmiotem wniosku grunt kwalifikuje się do takiego wyłączenia, czy też warunku tego nie spełnia (zobacz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 września 2009 roku, II SA/Gd 153/09, Lex nr 574409). W ocenie Sądu od obowiązku takiego badania nie zwalnia wniosek, w którym wskazane grunty określono jako wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego lub organicznego. Przedmiotem kontrolowanej sprawy jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 roku, utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2014 roku w przedmiocie czasowego wyłączenia z produkcji rolnej gruntu podlegającego ochronie o powierzchni 4,52 ha oraz zobowiązanie skarżącego do uiszczenia opłat rocznych z tytułu takiego wyłączenia. Wyłączeniu podlegała, zgodnie z wnioskiem, część działek [...]. Organ tak oznaczone działki sklasyfikował jako łąki trwałe ŁIV o obszarze 4,07 ha oraz grunty orne RV o obszarze 0,45 ha, wytworzone z gleb pochodzenia organicznego, co wynika z mapy stanowiącej integralną część decyzji. Jak powiedziano wyżej, wydanie decyzji poprzedza dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, następnie jego wnikliwa analiza. Organ wskazał, że na podstawie znajdującej się w aktach mapy glebowo-rolniczej stwierdzono, że grunty podlegające wyłączeniu są wytworzone z gleb pochodzenia organicznego. Faktycznie w aktach znajduje się Mapa glebowo rolnicza dotycząca wsi [...]. Tak nazwana mapa składa się ze strony tytułowej, oznaczeń symboli oraz mapy obręb [...] wieś. W pierwszej kolejności nie wiadomo, jakie relacje pozostają pomiędzy dwoma wsiami [...]. Mapa tejże wsi [...] nie zawiera żadnych oznaczeń numerów działek gruntowych, stąd nie wiadomo czy dotyczy działek wymienionych w decyzji. Wreszcie stwierdzić należy, że na mapie nie naniesiono rodzaju gleb w szczególności istnienia gleb pochodzenia organicznego. Zastrzeżenie budzi także posługiwanie się przez organ mapą pochodzącą z 1966 roku, w aspekcie jej zgodności z aktualnym stanem wobec upływu półwiecza i możliwości zmian w oznaczeniu działek, oraz możliwości zmian rodzaju gleb. Pomimo braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku analizy wskazanych dowodów, organ odwoławczy ocenił, że takie postępowanie odpowiada przepisom prawa jak i regułom postępowania administracyjnego zawartym w kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne – o czym decyduje przepis art. 16 k.p.a. Oznacza to, iż organ administracji publicznej drugiej instancji, rozpoznając sprawę na skutek odwołania strony, nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zgodności tej decyzji z prawem, lecz winien ponownie samodzielnie rozpoznać merytorycznie sprawę, z uwzględnieniem wymogów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej wynika z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem nie tylko kontrola decyzji organu pierwszej instancji ale przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Granice tego postępowania wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i wskazana wyżej zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w razie potrzeby do zastosowania art. 136 k.p.a., a zatem uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu własnej decyzji wskazał, że Starosta oparł swoje stanowisko na dokumentacji geologicznej z 2009 roku, a na terenie wskazanych działek występują grunty organiczne. Takiego ustalenia decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera. Jeżeli przyjąć powyższe jako wynik gromadzenia dowodów przez organ odwoławczy, Sąd stwierdza, że mapa geologiczna z 2009 roku jest załącznikiem dokumentacji sporządzonej dla celów ustalenia złoża kruszywa naturalnego. Opracowanie takie nie może być miarodajne, albowiem nie wiadomo jakim zakresem uprawnień dysponował jego autor, w szczególności odnośnie gleboznawstwa. Jak można się zorientować opracowanie zostało sporządzone na podstawie sześciu odwiertów głębinowych. Nie wiadomo jednak, jak odwierty są usytuowane względem obszaru podlegającego wyłączeniu z produkcji rolnej oraz czy jest to wystarczająca ekspertyza dla ustalenia rodzaju gleby, na całym obszarze działek wymienionych w decyzji. W tym zakresie organ odwoławczy nie dokonał jakiejkolwiek analizy. Dowodząc braku wystarczającej mocy dowodowej opracowania geologicznego w zakresie rodzaju gleb, skarżąca złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii sporządzonej na zlecenie spółki przez biegłego z dziedziny gleboznawstwa. Jednak w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd zobowiązany był taki wniosek dowodowy oddalić. Dla ustalenia rodzaju gleby mógł okazać się przydatny wypis z rejestrów gruntowych, a także opinia rzeczoznawcy, czego skarżąca spółka domagała się w odwołaniu. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ nie może pominąć żadnego dowodu. Gromadząc materiał dowodowy organ nie może pominąć dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, jak również złożonych przez nią wniosków dowodowych. Pominięcie jakiegokolwiek dowodu może nasuwać wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością ustalonego stanu faktycznego oraz wzbudzić wątpliwości co do trafności oceny innych dowodów. Przepis art. 78 § 1 i 2 k.p.a. stanowi, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, natomiast organ administracji publicznej może nie uwzględnić powyższego żądania jedynie wówczas, gdy żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Jeżeli zatem przedmiotem dowodu ma być okoliczność obejmująca element stanu faktycznego, zapisanego w normie prawnej, organ administracji nie może nie uwzględnić takiego żądania (zobacz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp z dnia 10 października 2013 roku, sygn. akt II SA/Go 637/13). Tymczasem organ odwoławczy, w zakresie opisanym, poprzestał na postępowaniu dowodowym przypisanym organowi pierwszej instancji. Organ drugiej instancji mimo twierdzeń spółki składającej wniosek, że przed organem pierwszej instancji pominięto faktycznie zbadanie gruntów, co ma bardzo istotne znaczenie, nie zgromadził z własnej inicjatywy nowych dowodów. Istotnym dla sprawy, w świetle wyżej poczynionych uwag, jest nieprzekonujące odniesienie się organu do wniosku spółki o powołanie rzeczoznawcy (biegłego) z dziedziny gleboznawstwa. Skoro przywołane przez organ opracowanie złoża geologicznego nie sposób uznać za obiektywne i przekonywające, powołanie biegłego mogło okazać się potrzebne. Reasumując powyższe Sąd stwierdza, że w tych istotnych dla rozstrzygnięcia kwestiach nie został zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy umożliwiający obiektywna ocenę stanu faktycznego i wystąpienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 11 ust. 1 ustawy. Powyższe uchybienia stanowią naruszenia art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy. Dodatkowo brak przeprowadzenia żądanego przez stronę dowodu oraz przede wszystkim brak ustosunkowania się przez organ odwoławczy do złożonego wniosku dowodowego, świadczy o naruszeniu art. 78 k.p.a.. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy, osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne(...), obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Wysokość takich opłat ustala przepis art. 4 pkt 14 ustawy. Skoro z powołanego przepisu oraz powołanego wyżej przepisu wynika, że wyłączenie gruntów może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, rolą organu jest ustalenie, kiedy faktycznie nastąpi wyłączenie gruntów, jak również czy być może wyłączenie nastąpiło przed wydaniem decyzji. Zatem obowiązkiem organu jest także zbadanie, czy na datę orzekania nie doszło już do faktycznej zmiany sposobu użytkowania gruntów rolnych. Innymi słowy, czy inwestor bez uzyskania zezwolenia faktycznie nie dokonał przedmiotowej zmiany. W kontrolowanej sprawie organy przyjęły, że wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nastąpiło już w kwietniu 2013 roku. Legalizacja faktycznie dokonanej zmiany użytkowania gruntu rolnego bez zezwolenia, odbywa się według regulacji rozdziału 7 ustawy "Kontrola wykonywania przepisów ustawy". Organ pierwszej instancji jako podstawę ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu czasowego wyłączenia gruntów, wskazał obok powołanego art. 4 pkt 13 także przepis art. 28 ust. 2 ustawy. Jest to wadliwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, albowiem dotyczy gruntów przeznaczonych na cele rolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem organ w uzasadnieniu decyzji ustalił, że dla terenu, na którym znajdują się przedmiotowe działki, brak jest takiego planu. Podstawę dla wyliczenia należności, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie przepisami ustawy określa art. 28 ust. 1 stanowiąc, że sprawcy takiego wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Opłata, o której mowa w art. 28 ust. 1 niewątpliwie nie pełni roli sankcji karnej ani nie ma funkcji represyjnej. Analiza przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje, że opłacie tej należałoby przypisać funkcję redystrybucyjną. Wskazuje na to fakt, że opłata stanowi dwukrotność należności, którą strony i tak uiściłby gdyby dokonały wyłączenia gruntów zgodnie z przepisami ustawy, a więc gdyby dokonały wyłączenia za zgodą organu administracji, oraz to, że ustalona opłata (podobnie jak należność, którą strony musiałby uiścić po uzyskaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie) stanowi dochód funduszu celowego (art. 23 ust. 3 ustawy), którego środki przeznacza się na ochronę, rekultywację i poprawę jakości gruntów rolnych (art. 25 ust. 1 ustawy), a więc na cele mające służyć zniweczeniu skutków spowodowanych naruszeniem przepisów tej ustawy. W judykaturze od dawana wskazywany jest odszkodowawczy charakter świadczeń (opłat, należności) jakie należy ponieść w związku z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej. Można zatem powiedzieć, że opłata o której mowa w art. 28 ust. 1 ma podobny charakter. Celem tej opłaty jest usunięcie stanu niezgodnego z prawem (zobacz wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wr 691/08). Organ ustalając wysokość opłaty jest zobowiązany wskazać sposób jej wyliczenia. W kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji takie wyliczenie całkowicie pominął, w rezultacie czego kontrola prawidłowości ustalenia opłat nie jest możliwa. Organ odwoławczy, zgodnie z opisaną zasadą dwuinstancyjności, ponownie samodzielnie rozpatrując merytorycznie sprawę, jako podstawę wyliczenia opłaty wskazał art. 4 ust 13 ustawy. Pomimo tego stawki opłat ustalonych przez Starostę uznał jako prawidłowe. Rozpatrując ponownie merytorycznie sprawę, organ odwoławczy także odstąpił od wyliczenia wysokości tych opłat, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. Reasumując swoje rozważania Sąd stwierdza naruszenie, przez organy obydwu instancji, przepisów postępowania art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 §1, art. 80, art. 81, art. 84 § 1 k.p.a., przez brak ustaleń koniecznych do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia i dokonanie oceny okoliczności istotnych w sprawie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, co doprowadziło także do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien ustalić czy na terenie działek będących przedmiotem postępowania występują gleby pochodzenia organicznego oraz od kiedy faktycznie dokonano wyłączenia gruntów z produkcji użytków rolnych. Postępowanie w tym zakresie organ winien przeprowadzić z poszanowaniem wskazanych wyżej reguł procesowych. W szczególności organ rozważy, jakie dowody można w tym zakresie jeszcze przeprowadzić, mając na uwadze brzmienie art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organ pierwszej instancji rozpatrzy zasadność wniosku powołania dowodu z opinii biegłego dysponującego wiedzą specjalną dla ustalenia czy na terenie działek będących przedmiotem postępowania występują gleby pochodzenia organicznego. Stosownie do wyników postępowania dowodowego i ustalenia stanu faktycznego, organy zastosują przepisy ustawy. Dlatego w pierwszej kolejności organ ustali, czy na terenie działek wskazanych przez wnioskodawcę występują gleby pochodzenia organicznego. Dopiero jeżeli okaże się, że wyłączenie gruntów pochodzenia organicznego z produkcji rolnej nastąpiło po wydaniu decyzji, organ zastosuje przepisy art. 12 ust. 1 i 4 ust. 13 ustawy. Natomiast, jeżeli wyłączenie użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego nastąpiło przed wydaniem decyzji, wtedy organ dokona legalizacji niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów. Legalizacja faktycznie dokonanej zmiany użytkowania gruntu rolnego bez zezwolenia odbywa się według regulacji rozdziału 7 ustawy "Kontrola wykonywania przepisów ustawy", w szczególności art. 28. Jest ona dopuszczalna poprzez wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie w trybie określonym w tym przepisie tylko wówczas, gdy grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 (art. 28 ust. 2 ustawy). W pozostałych przypadkach nie jest możliwe ich wyłączenie z produkcji, a organ działający z urzędu nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę wyłączenia według zasad z art. 28 ust. 1 (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2012 roku, sygn. akt II OSK 1843/10, Lex nr 1321137). Mając na uwadze powyższą ocenę postępowania administracyjnego organów obydwu instancji zakończonych decyzjami, Sąd, z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji.