II SA/Go 1079/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 marca 2011 r., nr IV/19/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego przeciwdziałania przemocy w rodzinie w Gminie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania I. stwierdza nieważność § 3, § 5 oraz § 8 ust. 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Prokurator Rejonowy złożył skargę na uchwałę Rady Gminy Nr IV/19/11 z dnia 28 marca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego przeciwdziałania przemocy w rodzinie w Gminie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (Dz. Urz. Woj. z 2011 r. Nr 143, poz. 2998). Uchwale tej zarzucił: - istotne naruszenie art. 9a pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493 z późn. zm. - w skrócie: "u.p.p.r.") poprzez wskazanie w § 5 ust. 1 i 2 uchwały składu Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Rozwiązywania Problemów Przemocy w Rodzinie oraz liczby jego członków; - istotne naruszenie prawa materialnego § 115, § 118, § 137 w zw. z art. 143 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) poprzez powtórzenie i modyfikację § 2 i 3 uchwały przepisów zawartych w art. 9b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie ; - istotne naruszenie art. 9a pkt 15 ww. ustawy poprzez wskazanie w § 8 ust. 2 pkt 4 wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu – prawomocne skazanie wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne, wykraczając tym samym poza ustawowe upoważnienie do określania trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały wskazanej uchwały w części dotyczącej jej § 2 , § 3, § 5, § 8 ust. 2 pkt 4. W uzasadnieniu Prokurator rozwinął zarzuty skargi opisując niezgodność zakwestionowanych przepisów uchwały z ustawą. Podkreślił, że zaskarżona uchwała ze względu na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego wart 9a pkt 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, ma charakter powszechny na terenie danej gminy i wywołuje określone skutki prawne, a zatem stanowi akt prawa miejscowego. Jako taki akt musi pozostawać w zgodzie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i przestrzegać dotyczącej go delegacji ustawowej. Jednocześnie Prokurator wskazał, że ustalenie składu Zespołu interdyscyplinarnego oraz jego członków nie należy do kompetencji Rady Gminy, lecz do Wójta Gminy. Ponadto Rada Gminy powtarza i modyfikuje regulacje zawarte w przepisach ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, czego czynić jej nie wolno. Nadto przesłanka odwołania z członkostwa w zespole interdyscyplinarnym wykracza poza upoważnienie do określania trybu i sposobu odwołania członków tego zespołu. Ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne. Stwierdził również, iż niedopuszczalne jest używanie w przepisach aktów podustawowych powtórzeń przepisów ustaw. Zdaniem Prokuratora zapisy § 2 i 3 zaskarżonej uchwały powtarzają i modyfikują regulacje zawarte w przepisach art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy nie wniósł zastrzeżeń co do zarzutów podnoszonych w skardze. Jednocześnie podkreślił, że aby wdrożyć w życie uchwałę zgodną z obowiązującymi przepisami prawa, wójt gminy przedłoży na najbliższej sesji Rady Gminy nowy projekt uchwały uwzględniający uwagi strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany ( art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzenie jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania wydana na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie z tym przepisem rada gminy określa w drodze uchwały tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczający adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie Gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego którego legalność podlega kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczebnia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Należy przy tym zaznaczyć, iż w dacie rozprawy i dacie wydawania wyroku przez Sąd, uchwała ta była jeszcze aktem prawnym obowiązującym. Wprawdzie Rada Gminy uchwałą z 29 grudnia 2017 r. nr XXIX.217.2017 derogowała zaskarżoną uchwałę, lecz nowa uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z 10 stycznia 2018 r., a zgodnie z jej § 20 miała wejść w życie po 14 dniach od dnia jej publikacji, a zatem dopiero 24 stycznia 2018 r. Oceniając merytorycznie zarzuty Skarżącego, należy podzielić jego ocenę, iż przepis § 5 zaskarżonej Uchwały, w którym określono skład zespołu interdyscyplinarnego w sposób istotny narusza art. 9a pkt 15 u.p.p.r. poprzez wykroczenie poza zakres upoważnienia. Skład zespołu jest bowiem regulowany w art. 9a ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r. i jego określenie nie zostało poddane kompetencji uchwałodawczej rady gminy. Wyłącznie upoważnionymi do kształtowania składu zespołu interdyscyplinarnego są bowiem podmioty wymienione w art. 9a ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu trafny był także zarzut istotnego naruszenia art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez określenie w § 8 ust. 2 pkt 4 Uchwały, iż przesłanką uzasadniającą odwołanie członka zespołu jest prawomocne skazanie wyrokiem za przestępstwo umyślne. Taka regulacja również wykraczała poza uprawnienie uchwałodawcze rady gminy. Z delegacji ustawowej nie wynika kompetencja rady gminy do określania wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. U.p.p.r. nie zawiera jednocześnie przepisu z którego wynikałoby, iż warunkiem członkostwa w zespole interdyscyplinarnym jest niekaralność za przestępstwo umyślne. Kompetencji uchwałodawczej rady gminy poddano wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa, nie natomiast materialne przesłanki odwołania członków zespołu. Tymczasem, zgodnie art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Dlatego Sąd uznał, iż § 8 ust. 2 pkt 4 uchwały w sposób istotny naruszał art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Odnośnie natomiast zarzutów dotyczących § 2 i 3 zaskarżonej uchwały, a opartych o twierdzenie o niedopuszczalnym powtórzeniu w nich przepisów ustawy należy stwierdzić, iż nieuprawnione jest traktowanie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., I OSK 1059/10, CBOSA). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. W aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14, CBOSA). Za powtórzenie dopuszczalne uznać można również takie, które wprawdzie nie jest literalnie zbieżne z tekstem aktu prawnego z którego jest zapożyczane, lecz pomimo różnic tekstowych nie zmierza do modyfikacji normatywnej treści ustawy. W przypadku kwestionowanych zapisów za naruszający upoważnienie ustawowe należy uznać § 3 zaskarżonej uchwały, gdzie określono zadania zespołu poprzez wskazanie, iż obejmują one integrowanie i koordynowanie działań "różnych jednostek" podczas, gdy art. 9b ust. 2 u.p.p.r. ściśle określa podmioty których działania są przedmiotem zainteresowania zespołu poprzez odesłanie do art. 9a ust. 3 i 5 ustawy. Tym samym powtórzenie tego przepisu użyte w § 3 zaskarżonej uchwały w sposób oczywisty modyfikuje jego treść. Inaczej ocenić należy kwestionowany przez Prokuratora zapis § 2 zaskarżonej uchwały, gdzie mowa jest o tym, iż zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w obowiązującym na terenie Gminy programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie w ramach systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W ocenie Sądu zapis ten nie modyfikuje treści normatywnej art. 9b ust. 1 u.p.p.r., którego jest niedosłownym powtórzeniem. Jedynie identyfikuje konkretny program precyzyjne określając przedmiot działania zespołu interdyscyplinarnego. Zdaniem Sądu jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu uchwały, która zgodnie z art. 9a pkt 15 u.p.p.r. obok trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego określać musi także szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3, § 5 i § 8 ust. 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały, a na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części.