II SA/Go 1079/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi H.P. i J.B. - wspólników spółki cywilnej "A." na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek należnych za okres marzec-maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. odmawiającą H.P. i J.B. – wspólnikom spółki cywilnej "A" prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za miesiące od marca do maja 2020 r. W podstawach prawnych tych decyzji powołano przepisy (w pierwszej decyzji art. 31zq ust. 7, w drugiej decyzji art. art. 31zq ust. 8) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.; dalej jako ustawa o COVID-19) w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; dalej jako u.s.u.s.). W uzasadnieniu drugiej decyzji organ wskazał, że wnioskiem z [...] kwietnia 2020 r. strona zwróciła się o zwolnienie z opłacania składek za miesiące od marca do maja 2020 r. W pierwszej decyzji organ odmówił uwzględnienia wniosku podnosząc, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik zwolniony jest z obowiązku ich składania. Deklaracje rozliczeniowe nie zostały złożone w terminie, co skutkowało odmową zwolnienia. W decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą stronie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek organ podał, że dokumenty (deklaracje) zostały złożone po terminie. Nie odniósł się natomiast do zarzutu strony dotyczącego tego, że strona nie mogła uzyskać informacji dotyczącej stosowania przepisów, tym bardziej, że pierwotnie wskazywano stronie, że nie musi składać deklaracji za te miesiące. 2. Pismem z dnia [...] października 2020 r. wspólnicy spółki A wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 § 1 i § 3 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez brak załatwienia sprawy w terminie 30 dni lub w ciągu dwóch miesięcy w przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, które w tym konkretnym przypadku nie było niezbędne do załatwienia sprawy; 2) naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8 i 9 rozdziału 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, których treści określają podstawowe zasady prowadzenia postępowania przez organ administracji państwowej, poprzez naruszenie terminów wydawanych i kierowanych do strony zawiadomień i pism, co stanowi, co do istoty sprawy i narusza te zasady. W oparciu o te zarzuty skarżąca spółka wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie wydanej w sprawie decyzji w całości. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako p.p.s.a.) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sprawa, zgodnie z wolą stron, została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). 5. Podstawą odmowy przyznania prawa do zwolnienia przewidzianego w ustawie był art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zgodnie jednak z art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie zaś z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący przed upływem terminu, jak i wydaniem decyzji w I instancji, nie otrzymali od organu informacji o potrzebie przesłania wypełnionych w terminie dokumentów rozliczeniowych. W konsekwencji należało uznać, że organ przed wydaniem decyzji odmownej nie wyjaśnił stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.). 6. W odniesieniu do ponoszonych przez organ, w tej sprawie i podobnych jej, zarzutów (również w skargach kasacyjnych od orzeczeń tutejszego sądu), wskazać należy, że nie chodzi tu o blankietowe zawiadomienie, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a., ale informację, że dla realizacji prawa strony konieczne jest złożenie deklaracji rozliczeniowej (za dany miesiąc) we wskazanym terminie, czyli do 30 czerwca 2020 r. i to informację udzieloną stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, tj. przed do 30 czerwca 2020 r., tak by strona mogła obowiązek ten wykonać. W sytuacji, gdy organ proceduje tak jak w niniejszej sprawie nie reagując na wątpliwości strony oraz nie ustosunkowując się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie sposób uznać, że niewykonanie obowiązku w terminie obciąża wyłącznie stronę. Zasada ignorantia iuris nocet, którą na kanwie tego typu spraw organ przyjmuje jako zasadę powszechną i sprowadzającą się do założenia, że wszyscy adresaci zwolnień muszą orientować się doskonale w każdym meandrze zmieniającej się permanentnie materii prawnej, nie ma przecież mocy powszechnie obowiązującej i oparcia konstytucyjnego (nie jest to zasada konstytucyjna ani traktatowa). Tym bardziej w postępowaniu administracyjnym, w którym zgodnie z art. 9 k.p.a. obowiązkiem organu jest informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw strony oraz budzenie zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia z dnia 9 października 2019 r., I OSK 402/18; CBOSA). 7. Nadto w sprawie znajduje zastosowanie regulacja szczególna, a mianowicie art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o COVID-19, zgodnie z którymi w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z treści tego przepisu wynika, że dotyczy on sytuacji, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, a zatem także terminów materialnoprawnych, jak termin określony w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. Przepis ten, co wyraźnie z niego wynika, obejmuje stany faktyczne, które miały miejsce przed jego wejściem w życie: mianowicie w okresie od obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii został zaś ogłoszony od 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491) i w dacie składania wniosku, deklaracji oraz rozpatrywania sprawy obowiązywał. Organ nie poinformował jednak skarżącego o prawie złożenia wniosku o przywrócenie terminu, co w jaskrawy sposób naruszyło gwarancje strony w niniejszym postępowaniu, bezpośrednio wpływając na wynik sprawy. 8. Wskazać też należy na istotne wątpliwości co do oznaczenia strony postępowania. Rozważając status spółki cywilnej wskazać bowiem należy, że na gruncie prawa cywilnego spółka cywilna nie jest podmiotem prawnym odrębnym od wspólników, lecz tylko wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników. W literaturze i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że spółka prawa cywilnego nie ma osobowości prawnej, ani zdolności prawnej w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej (por. uchwała 7 sędziów SN z dnia 31 marca 1993r., III CZP 176/92, OSNCP z 1993 r. Nr 10, poz.171; uchwała 7 sędziów SN z dnia 26 stycznia 1996 r., III CZP 111/95, OSNCP z 1996 r. Nr 5, poz.63). Nadto wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej są przedsiębiorcami w rozumieniu ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r., poz.1292 ze zm.). Wynika to z treści art. 4 ust.1 i 2 tej ustawy. Z przytoczonych regulacji wynika zatem, że przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest spółka cywilna, lecz poszczególni jej wspólnicy. Brak zatem przepisów prawa, które przyznawałyby spółce cywilnej osobowość prawną oraz brak przepisów prawa, które przyznawałyby spółce cywilnej zdolność prawną, mimo braku osobowości prawnej. W tym stanie rzeczy, spółki cywilne nie mają zdolności bycia stroną postępowania administracyjnego ani zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym. Ponieważ przedsiębiorcami, zgodnie z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej są wspólnicy spółki cywilnej, to oni jako przedsiębiorcy, związani umową spółki cywilnej, mogą występować jako strona postępowania administracyjnego, a następnie jako strona postępowania sądowego. Pogląd powyższy utrwalony jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 106/06; 28 marca 2008 r., II GSK 5/08; 15 maja 2008 r., II GSK 115/08 oraz 12 marca 2014 r., II GSK 2024/12; CBOSA). W nagłówkach decyzji organ powołuje wyłącznie nazwę spółki cywilnej. Z treści obu decyzji nie wynika jednak czy organ traktuje tę spółkę jako stronę, uznając jej odrębny od jej wspólników status (podmiotowość) na gruncie prawa administracyjnego lub prawa ubezpieczeń społecznych. Nie wyjaśnia i nie odnosi się również do tego, czy za płatnika składek, których obejmuje wniosek o zwolnienie, uznaje wspólników, czy odrębnie spółkę i na jakiej podstawie. Takie rozróżnienie jest konieczne dla skontrolowania prawidłowości wydanej decyzji pod względem podmiotowym. 9. W konsekwencji naruszenie przez organ przepisów art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. oraz art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o COVID-19 miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., prowadzić musiało do uchylenia zaskarżonej decyzji. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni powyższą ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.) i zastosuje przepisy art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19.