II SA/Go 108/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi D.Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z [...] stycznia 2010 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: PINB), działając na podstawie art. 49b ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej: Pr. bud., po rozpoznaniu sprawy samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego na działce o numerze ewidencyjnym [...], nakazał D. i I. małżonkom Ł. rozbiórkę obiektu budowlanego (tymczasowego) o konstrukcji stalowej (rurki) pokrytej folią (ściany i dach), nietrwale połączonego z gruntem, wykorzystywanego do prac stolarskich, zlokalizowanego na dz. nr [...], o powierzchni zabudowy 50,96 m 2. Decyzją z [...] marca 2010 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) po rozpatrzeniu odwołania D.Ł. na wskazaną decyzję uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał za nieprawidłowy tryb w jakim PINB prowadził postępowanie w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem samowolnej budowy obiektu tymczasowego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia tj. art. 49b ust. 1 Pr. bud. Zdaniem organu odwoławczego do przedmiotowego obiektu niespełniającego warunków określonych w art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr. bud. (organ ustalił, iż w świetle dokumentów sprawy przedmiotowy obiekt w chwili orzekania przez organ pierwszej instancji znajdował się w swoim położeniu dłużej niż 120 dni) zastosowanie ma przepis art. 48 Pr. bud. Decyzja WINB z [...] marca 2010 r. stanowiła przedmiot skargi W.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Prawomocnym postanowieniem z 29 czerwca 2010 r., II SA/Go 298/10 sąd umorzył postępowanie w tej sprawie z uwagi na cofnięcie skargi. Z kolei decyzją z [...] grudnia 2010 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji WINB z [...] marca 2010 r. znak: [...]. W toku ponownego postępowania PINB [...] czerwca 2010 r., po uprzednim zawiadomieniu stron postępowania, przeprowadził oględziny przedmiotowego obiektu. Organ ustalił, że znajdują się w nim "skrzynie drewniane - inspekty z rozsadą pomidorów oraz narzędzia ogrodnicze" natomiast jego położenie na działce nie zmieniło się od czasu oględzin przeprowadzonych [...] listopada 2009 r. Postanowieniem z [...] lipca 2010 r. (znak: [...]), na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud., organ pierwszej instancji wstrzymał roboty budowlane wykonywane przy budowie tymczasowego obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej (rurki) pokrytego folią (ściany i dach), nietrwale połączonego z gruntem na działce nr ewid. [...], ustanowionego dłużej niż 120 dni. Jednocześnie postanowieniem tym organ nałożył na D.Ł. i I.Ł. obowiązek przedstawienia w terminie 2,5 miesiąca od daty otrzymania postanowienia następujących dokumentów: 1) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w obiektu budowlanego, 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust.2 pkt 1 Pr. bud., to znaczy: a) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, sprawdzeniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Pr. bud., aktualnym na dzień opracowania projektu, b) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. [...] września 2010 r. organ przeprowadził kontrolę odnośnie "wstrzymania robót prowadzonych przy obiekcie". W protokole z tej czynności zapisano, że wymiary obiektu odpowiadają wymiarom ustalonym w dniu poprzednich kontroli ([...] czerwca 2010 r. oraz [...] listopada 2009 r.) oraz że jest w takim samym stanie zaawansowania. Natomiast po okresie wegetacji roślin znajduje się w nim "kadłub łódki, przy której prowadzone są prace remontowe". Pismem z [...] listopada 2010 r. Zastępca Wójta Gminy, odpowiadając na zapytanie PINB z [...] listopada 2010 r., poinformował, że D.Ł. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na działkę nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie wiaty na drewno, altany oraz budynku gospodarczego. We wniosku tym nie wspomina się o budowie tymczasowego obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej - rurki, pokrytego folią nietrwale połączonego z gruntem. Pismem z [...] listopada 2010 r., W.D. wniosła o wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu oraz o przeprowadzenie dowodów dotyczących "rzeczywistej" odległości pomiędzy tymczasowym obiektem budowlanym o konstrukcji stalowej pokrytego folią a jej budynkiem mieszkalnym (jej zdaniem odległość ta wynosi 6,81 m, podczas gdy organ w poprzedniej decyzji z [...] stycznia 2010 r. wskazał, ze wynosi ona 7,81 m) oraz sposobu użytkowania obiektu (jej zdaniem jest on wykorzystywany do prowadzenia robót stolarskich). Decyzją z [...] grudnia 2010 r. PINB ([...]), na podstawie art. 48 ust. 1 Pr. bud., nakazał D.Ł. i I.Ł. rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego o wymiarach: 5,60 x 9,10 m i powierzchni zabudowy równiej 50,96 m2, o konstrukcji stalowej (rurki), pokrytego folią, nietrwale połączonego z gruntem, wykorzystywanego do celów gospodarczych, zlokalizowanego na działce nr [...], wykonanego bez pozwolenia na budowę. Uzasadniając decyzję organ dokonał kwalifikacji prawnej omawianego obiektu jako przypadek o którym mowa w art. 48 Pr. bud., to jest budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę. Motywując wydanie nakazu rozbiórki PINB stwierdził, że inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych w wydanym w toku postępowania na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. postanowieniu z [...] lipca 2010 r. znak: [...], dotyczących przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu. Odnosząc się do wniosków dowodowych wniesionych przez W.D. w jej piśmie z [...] listopada 2010 r. PINB stwierdził, że w postępowaniu ustalono, iż przedmiotowy obiekt pełni funkcję gospodarczą, która obejmuje również "niezawodowe wykonywanie prac warsztatowych". Natomiast pomiar odległości został skorygowany przez organ na podstawie pomiaru dokonanego na mapie numerycznej. Odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2010 r. złożyli I.Ł. i D.Ł.. Ich zdaniem kontrola przeprowadzona przez PINB [...] czerwca 2010 r. wykazała przeznaczenie obiektu jako tunelu ("nasadzone były pomidory i ogórki") i "nie wykazała innego przeznaczenia". Ponadto skarżący powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2006 r. , II OSK 1099/05. Decyzją z [...] stycznia 2011r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), WINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż opinia skarżących negująca zastosowaną przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji kwalifikację omawianego obiektu budowlanego jest nietrafna w świetle przepisów Pr. bud. oraz ustaleń poczynionych w sprawie przez PINB. Przedmiotowy obiekt o konstrukcji z rurek stalowych z pokryciem z folii, służący do celów gospodarczych, stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr. bud. i wypełnia definicję tymczasowego obiektu budowlanego, określoną w art. 3 pkt 5 tej ustawy. Ponadto organ wskazał, że przytoczona w odwołaniu okoliczność dotycząca czasowego prowadzenia w nim rozsad ogrodniczych nie wyklucza funkcji gospodarczej ustalonej przez organ pierwszej instancji. WINB powołał się na § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym przez budynek gospodarczy należy rozumieć "budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych". W ocenie organu, jest oczywiste, że przedmiotowa budowla nie jest budynkiem, niemniej jest budowlą nadziemną spełniającą funkcję użytkową budynku gospodarczego. Zatem do oceny jej budowy zastosowanie mają przepisy w/w rozporządzenia (§ 2 ust 1). W dalszej części uzasadnienia organ powołał się na art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr. bud., zgodnie z którymi zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w tym zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zatem ustawienie w określonym miejscu tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem na okres dłuższy niż 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z dokumentów sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotowa budowla w chwili orzekania przez organ pierwszej instancji znajdowała się w swoim położeniu dłużej niż 120 dni. Natomiast do obiektu tymczasowego, niespełniającego warunków wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr. bud., zastosowanie ma art. 48 tej ustawy. Abstrahując od okoliczności, iż przedmiotowa budowla została wykonana bez zgłoszenia organ podkreślił, że tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr. bud., jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie niedotrzymanie terminu przedłożenia dokumentów, nałożonego postanowieniem organu pierwszej instancji z [...] lipca 2010 r. stanowiło, zdaniem WINB, przesłankę do wydania przez PINB decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu, co wynika wprost z art. 48 ust. 4 Pr. bud. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego złożył D.Ł., wnosząc o uchylenie nakazu rozbiórki. Skarżący wskazał, że organ nadzoru budowlanego podczas kontroli stwierdził, że tunel foliowy jest wykorzystywany "czysto rolniczo", a podczas kolejnej kontroli (po okresie wegetacji roślin), że stoi w nim kadłub łódki, przy której prowadzone są prace remontowe. Strona stwierdziła, iż prace przy łódce prowadziła jesienią do pierwszych mrozów i w związku z tym nie przekroczyła 120 dniowego okresu wykorzystywania tunelu na cele inne niż rolnicze. Jednocześnie D.Ł. podał, iż tunel nie posiada żadnych stałych instalacji. Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie 14 kwietnia 2011 r. skarżący podał, że tunel nadal stoi na jego działce. Wyjaśnił, że ponownie zamierza go wykorzystywać na cele rolnicze w obecnym sezonie. Oświadczył także, że w okresie wegetacji roślin tunel użytkował rolniczo a jego przeznaczenie zmienił jesienią 2010 r. Uczestniczka postępowania – W.D. wniosła o oddalenie skargi. Wniosła także o przeprowadzenie dowodów z dokumentacji fotograficznej, potwierdzających, że skarżący przez cały sezon wykonywał w tunelu prace stolarskie związane z budowę łodzi. Podkreśliła, że łódź ta została ponownie wyniesiona z tunelu krótko przed rozprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Bez wątpienia sporny obiekt ustawiony na powierzchni ziemi bez jakichkolwiek instalacji nie może być sklasyfikowany jako budynek. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 2 Pr. bud., ilekroć w ustawie jest mowa o budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) stosuje się zaś wyłącznie do obiektów będących budynkami. W świetle powołanych przepisów organ odwoławczy błędnie zatem uznał, choć nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, iż odległości określone w w/w rozporządzeniu mają zastosowanie do przedmiotowego tunelu foliowego. Prawidłowo natomiast organy zakwalifikowały przedmiotowy tunel foliowy jako tymczasowy obiekt budowlany. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 pkt 5 Pr. bud., tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Zaznaczyć trzeba, że wyliczenie w powołanym przepisie ma charakter przykładowy (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2004 r., III SA 3602/2003, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ustawowej definicji wynika, iż można rozróżnić dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwszy to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki; drugi to obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Jeżeli więc obiekt budowlany nie jest połączony trwale gruntem, to jest tymczasowym obiektem budowlanym niezależnie od tego, czy jest przeznaczony do użytkowania w czasie krótszym od jego trwałości technicznej oraz czy przewiduje się jego przeniesienie lub rozbiórkę. Z drugiej strony tymczasowym obiektem budowlanym będzie obiekt, który jest trwale połączony z gruntem, jednakże jest przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 18). Usytuowany przez skarżącego obiekt budowlany o konstrukcji stalowej, pokryty folią (tunel foliowy), spełnia przesłanki powyższej definicji. Nie został on bowiem trwale połączony z gruntem i ma charakter tymczasowy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr. bud., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym z zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Mając na uwadze powyższy przepis stwierdzić należy, że jeżeli zamiarem skarżącego było posadowienie przedmiotowego obiektu na okres krótszy niż 120 dni, to powinien – stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., zgłosić właściwemu organowi jego budowę. Jeżeli natomiast zamiarem skarżącego było ustawienie przedmiotowego obiektu na okres dłuższy, to wymagało to uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego budowę (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.). W rozpatrywanej sprawie skarżący nie dokonał zgłoszenia budowy przedmiotowego tunelu foliowego a ponadto, jak wynika z akt sprawy, obiekt budowlany użytkował przez okres dłuższy niż 120 dni. Przy czym bez znaczenia pozostaje tutaj okoliczność podnoszona w skardze, w jakim celu wykorzystywany był tunel foliowy (czy to rolniczym czy też do prac stolarskich). Istotne jest bowiem to, że skarżący użytkował obiekt przez okres dłuższy niż 120 dni. Z tej też przyczyny należało oddalić wniosek dowodowy uczestniczki postępowania złożony w trakcie rozprawy, gdyż przeprowadzenie wnioskowanego dowodu z dokumentów (potwierdzającego, że skarżący przez cały sezon wykonywał w tunelu prace stolarskie związane z budowę łodzi), nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Nie ulega zatem kwestii, że na realizację przedmiotowego tunelu foliowego skarżący powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z akt sprawy skarżący nie ubiegał się o uzyskanie takiej decyzji. Oznacza to, że obiekt budowlany skarżącego został wybudowany samowolnie. Skutki samowoli budowlanej określa przepis art. 48 Pr. bud. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W pierwszej jednak kolejności organ musi podjąć próbę legalizacji obiektu w trakcie budowy lub wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, pod warunkiem ustalenia, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z planem. Taką możliwość daje art. 48 ust. 2 Pr. bud. W niniejszej sprawie skarżący postanowieniem PINB z [...] czerwca 2010r. wezwany został do przedłożenia dokumentów w celu legalizacji obiektu. Z obowiązków nałożonych przez organ pierwszej instancji skarżący jednak się nie wywiązał. Zatem decyzja nakazująca rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego okazała się zasadna. Skarżący w odwołaniu powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2006 r., II OSK 1099/05, w którym sąd ten stwierdził, że tunel foliowy niepołączony trwale z gruntem nieposiadający jakichkolwiek instalacji, nieodpowiadając pojęciu budowli, nie może być uznany za tymczasowy obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 5 Pr. bud., a zatem nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia. Podkreślenia jednak wymaga, że orzeczenie to odnosi się do innego stanu faktycznego. Dotyczyło ono bowiem tunelu foliowego, niepołączonego trwale z gruntem, nieposiadającego instalacji, lecz obiekt ten służył tylko do sezonowego wykorzystania i stanowił w związku z tym "zwykłe urządzenie rolnicze". Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miał natomiast fakt, iż sporny tunel był użytkowany cały czas od momentu wzniesienia (dłużej niż 120 dni) i to praktycznie przez cały rok (czy to na cele rolnicze, czy też gospodarcze i magazynowe). Mając powyższe na względzie, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.