II SA/Go 1080/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 lipca 2007 r. nr 70/5/IX/07 w sprawie uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska uchwałą Nr 70/5/IX/07 z dnia 25 lipca 2007 r., powołując się na art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (obecnie t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943; dalej u.s.o.), uchwaliła regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy zaskarżając uchwałę w całości. Zaskarżonym przepisom zarzucił istotne naruszenie prawa przez naruszenie: a) art. 90f u.s.o. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez niewskazanie w uchwale sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1 u.s.o., co powoduje, że treść uchwały nie odpowiada zakresowi delegacji ; ustawowej; b) § 135, § 137 i § 143 rozporządzenia Prezesa i Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez: powtórzenie w §2 definicji pojęć zawartych w u.s.o. oraz innych ustawach, tj. "szkoła" (art. 3 pkt 1 u.s.o., art. 4 ust. 4 u.s.o.), "uczeń" (art. 3 pkt 11 u.s.o., art 4 ust. 20 u.s.o.), oraz ich modyfikację; c) art.90f pkt 3 u.s.o. w zw. z art.75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP stanowiącą rażące naruszenie prawą, poprzez ustalenie w § 6 ust. 1 uchwały, że całkowite lub częściowe pokrycie kosztów udziału w zajęciach, ubezpieczenia ucznia, zakupu pomocy rzeczowej, abonamentu internetowego, będzie pokryte po przedłożeniu określonych dokumentów (zaświadczeń, dowodu wpłaty, rachunku, faktury, wpłaty na kwitariusz przychodowy), podczas gdy na podstawie powołanych wyżej przepisów po stronie rady gminy brak jest upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego, wprowadzających zamknięty katalog środków dowodowych; d) art. 90e ust. 1 w zw. z art. 90f pkt 4 u.s.o., w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez zdefiniowanie w § 13 ust. 1 i 2 pojęcia zdarzenia losowego, podczas gdy na podstawie powołanych wyżej przepisów rada gminy nie posiada kompetencji do ustalania i definiowania, co jest zdarzeniem losowym, uprawniającym do uzyskania zasiłku szkolnego. Wobec powyższych naruszeń Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia 25 lipca 2007 r. w całości. Odpowiadając na skargę Rada Miejska wniosła o uwzględnienie skargi w całości, wskazując iż na sesji Rady w dniu 7 listopada 2017 r. została podjęta nowa uchwała w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy, w której wyeliminowano uchybienia wskazane przez Prokuratora i którą uchylono skarżoną uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2017. 1369 dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna w której akt został wydany ( art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. 2016. 177 ze zm.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a., a skarga nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Rady Miejskiej Nr 70/5/IX/07 z dnia 25 lipca 2007 r. w sprawie uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy, podjęta na podstawie art. 90f u.s.o. Zgodnie z tym przepisem rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz inne okoliczności w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Przez użyte w art. 90 f u.s.o. pojęcie "tryb i sposób udzielania" stypendium i zasiłku szkolnego należy rozumieć określenie pewnych wymogów i koniecznych czynności, jakie należy wykazać i podjąć w celu uzyskania prawa do świadczenia pomocowego oraz jego realizacji. W odniesieniu do "trybu" chodzi o konkretne działania dokonywane w toku danego postępowania, przepisy procedury, określony wariant jej realizacji, zaś "sposób" to metoda czy forma tego działania. Innymi słowy rada gminy uprawniona jest do określenia sposobu procedowania i formy działania w toku postępowania związanego z przyznaniem tych świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r., I OSK 338/14 ). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż w skarżonej uchwale Rada nie zrealizowała w sposób prawidłowy delegacji ustawowej zawartej w art. 90f pkt 1 u.s.o., gdyż nie ustaliła sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego. Istotnym naruszeniem prawa było również powtórzenie w § 2 uchwały definicji pojęć "szkoła" i "uczeń". Brzmienie tych definicji nie jest bowiem identyczne z definicją ustawową tych pojęć, co jest zabiegiem niedozwolonym, gdyż przepis ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie zawiera jakiejkolwiek delegacji lub dozwolenia na zmianę. Rację ma także Prokurator, iż ustawodawca nie wskazał, jak zwrot "zdarzenie losowe" powinien być rozumiany i tym samym nie upoważnił organu stanowiącego gminy do jego doprecyzowania, a jedynie określenia trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Również należało zgodzić się z Prokuratorem, że niedopuszczalne było zdefiniowanie w § 13 ust. 1 i 2 pojęcia zdarzenia losowego. Natomiast za nieuzasadniony uznał Sąd zarzut Prokuratora dotyczący treści § 6 ust. 1 uchwały, stanowiącego, że całkowite lub częściowe pokrycie kosztów udziału w zajęciach, ubezpieczenia ucznia, zakupu pomocy rzeczowej, abonamentu internetowego, będzie pokryte po przedłożeniu określonych dokumentów (zaświadczeń, dowodu wpłaty, rachunku, faktury, wpłaty na kwitariusz przychodowy). Sąd w tym zakresie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r. w sprawie I OSK 99/14. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w nim, że w zakresie przedmiotowym trybu i sposobu udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego, o jakich mowa w pkt 3 i 4 art. 90f u.s.o., mieści się regulacja procesowa, która obejmuje dopuszczalność dowodów, których przeprowadzenie daje podstawy do ustalenia przesłanek uzasadniających przyznanie uprawnienia – stypendium szkolnego czy zasiłku szkolnego. W powołanym wyroku NSA uznał, że tryb i sposób udzielenia stypendium szkolnego, analogicznie też zasiłku szkolnego, obejmuje również sposób ustalenia stanu faktycznego, w tym i dowody dopuszczalne do ustalenia stanu faktycznego. Taka regulacja regulaminu nie narusza unormowania art. 75 § 1 k.p.a., które ma rolę podstawową przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, co nie wyłącza regulacji szczególnej, która z kolei nie zamyka, po jej wyczerpaniu (czyli braku dowodów wskazanych w regulacji szczególnej), zastosowania wszystkich reguł dowodowych przyjętych w k.p.a. Art. 90f pkt 3 i 4 u.s.o. udziela umocowania ustawowego do uregulowania trybu udzielania stypendium szkolnego oraz trybu udzielania zasiłku szkolnego. Tryb obejmuje zarówno wszczęcie postępowania w sprawie, jak i tryb postępowania w toku, które to stadium obejmuje przeprowadzenie dowodów. Wprowadzenie pierwszeństwa dowodów wskazanych w regulaminie mieści się zatem w granicach upoważnienia ustawowego. Podzielając ten pogląd, należało uznać, że regulacja § 6 ust. 1 uchwały mieści się w zakresie przedmiotowym udzielonego upoważnienia ustawowego, określonego w art. 90f pkt 3 u.s.o. Nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie podjęcie przez Radę nowej uchwały z dnia 7 listopada 2017 r. Podkreślić bowiem należy, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę, przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc), natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07 Lex 384291, wyrok NSA z 1 września 2010r., sygn. akt I OSK 368/10, wyrok NSA z dnia 4 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10 Lex 746796, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 Lex nr 1281479), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. Stąd też Sąd był obowiązany rozpatrzyć przedmiotową sprawę merytorycznie i działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził, iż zaskarżona uchwała jest nieważna w całości, gdyż nie został w niej zrealizowany wynikający z przepisu art. 90f pkt 1 u.s.o. obowiązek określenia sposobu ustalania wysokości stypendium.