II SA/Go 1080/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi W.P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] – działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.; dalej jako ustawa o COVID-19) w zw. z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; dalej jako u.s.u.s.) – odmówił W.P. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za okres marzec 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności powołał treść art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy o Covid-19, zgodnie z którymi osobie prowadzącej pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s., przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za okres marzec 2020 r., jeżeli prowadziła działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W związku z tym, że deklaracja rozliczeniowa za marzec 2020 r. nie została przez wnioskodawcę złożona do dnia 30 czerwca 2020 r., organ uznał, że nie przysługuje mu prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. W.P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując że deklaracja za marzec 2020 r. nie została przez niego złożona, ponieważ jako płatnik składek był zwolniony z obowiązku jej składania. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19 – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 nakłada na płatnika składek obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowej w odpowiednim terminie, chyba że płatnik jest z tego obowiązku zwolniony. Następnie organ przytoczył treść art. 47 ust. 2a u.s.u.s., określającego warunki zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc i wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, że z dniem [...] marca 2020 r. skarżący dokonał wyrejestrowania ZUSZWPA. Organ podniósł, że płatnicy składek zwolnieni z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych ZUS DRA muszą je jednak składać w określonych sytuacjach i taką sytuacją jest prowadzenie działalności przez niepełny miesiąc. Organ podkreślił, że w marcu 2020 roku skarżący prowadził działalność przez 16 dni, czyli przez niepełny miesiąc. Terminem ustawowym do złożenia powyższych dokumentów był dzień 30 czerwca 2020 r. w ramach tzw. ustawy o "tarczy antykryzysowej". Deklaracja za marzec 2020 r. nie została przez wnioskodawcę złożona, w związku z czym organ postanowił utrzymać w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2020 r. W.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, w której wskazał, że jako płatnik składek od kilkunastu lat prowadził pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s., zatrudniając dodatkowo pracownika. W okresie tym w sposób rzetelny i terminowy dokonywał wpłat należnych składek oraz składał wymagane deklaracje i raporty. W październiku 2016 r. dokonał osobiście w ZUS wyrejestrowania pracownika z obowiązkowego ubezpieczenia. Pozostawał mu obowiązek opłacania składek należnych za siebie i wysyłania e-Deklaracji drogą elektroniczną, z czego wywiązywał się w sposób rzetelny. Następnie wskazał, że wypełniony wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek złożył w dniu 6 maja 2020 r. osobiście w ZUS. Wniosek w swej treści nie zawierał w sobie informacji, iż powinien w określonym terminie złożyć jeszcze jakąś deklarację, jak również pracownik ZUS przyjmujący ten wniosek nie poinformował go o obowiązku złożenia deklaracji. Skarżący zarzucił, że ZUS przez okres 75 dni nie był w stanie dostrzec, że w art. 47 ust. 2a u.s.u.s., która jest podstawowym aktem prawnym regulującym funkcjonowanie poszczególnych zakresów działalności tego organu, ustawodawca zapisał zwolnienie płatnika z obowiązku ich składania. Ustawodawca w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 określił, iż zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy o COVID-19 jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień, maj 2020r., dodając przy tym, że chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. ZUS w okresie 75 dni od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji nie podjął żadnych czynności, aby poinformować go o konieczności złożenia deklaracji. Przez 75 dni nie wzywał płatnika do złożenia wyjaśnień lub zeznań, czy też dostarczenia dokumentów w toczącym się przez 75 dni postępowaniu. Zdaniem skarżącego ZUS wykazał złą wolę, wydając decyzję po 75 dniach, tj. dnia [...] lipca 2020 r., czyli po 30 czerwca 2020 r., z premedytacją po dopuszczalnym terminie do złożenia deklaracji. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy własną decyzję odmawiającą skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za marzec 2020 r. Z analizy treści wniosku inicjującego kontrolowane postępowanie administracyjne wynika, iż został on złożony na podstawie art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy o COVID-19. Podstawę natomiast odmowy przyznania prawa do zwolnienia przewidzianego w tym przepisie był art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Organ uznał bowiem, iż skarżący w terminie do 30 czerwca 2020 r. nie złożył deklaracji rozliczeniowej za marzec 2020 r., co jest bezsporne w sprawie, przyjmując, że nie był on zwolniony z obowiązku składania tej deklaracji. Sąd podziela to stanowisko. Skarżący wyrejestrował się bowiem jako płatnik składek z dniem [...] marca 2020 r., a w takiej sytuacji miał on obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowej, gdyż w myśl art. 41 ust. 2 u.s.u.s. jeżeli obowiązek ubezpieczeń społecznych wygasł w ciągu miesiąca kalendarzowego, płatnik składek przekazuje do Zakładu raport, o którym mowa w ust. 1, za okres ubezpieczenia w danym miesiącu, w terminie i na zasadach określonych w art. 47 ust. 1 i 2 u.s.u.s. Przy czym płatnik składek, który opłaca składki wyłącznie za siebie, przysyła deklarację rozliczeniową (art. 47 ust. 2 u.s.u.s.), Do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy k.p.a. Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien zatem prowadzić postępowanie z zachowaniem wszystkich zasad i wymogów przewidzianych w przywołanej ustawie proceduralnej. Z akt sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. organ zastosował się do zasady wynikającej z art. 10 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., zaś jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów, nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19). Tymczasem z akt sprawny nie wynika, iż skarżący przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. rozstrzygającej jego wniosek otrzymał od organu informację o braku przesłania wypełnionych w terminie dokumentów rozliczeniowych za marzec 2020 r. Termin do ich złożenia upływał 30 czerwca 2020 r. Z akt sprawy nie wynika również, aby Zakład Ubezpieczeń Społecznych po złożeniu wniosku, co miało miejsce w dniu 6 maja 2020 r. (data wpływu do organu), a przed 30 czerwca 2020 r. zakomunikował płatnikowi, że wniosek rodzi obowiązek złożenia dokumentów w terminie do 30 czerwca 2020 r. i od tego zależne jest przedmiotowe zwolnienie. W konsekwencji należało uznać, że organ przed wydaniem decyzji odmownej nie wyjaśnił stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu, ewentualne trudności w realizacji obowiązków zarówno przez obywateli jak i organ w okresie epidemii nie mogą obciążać jedynie strony postępowania, jednocześnie usprawiedliwiając zaniechania organu. Również przepis art. 77 § 4 k.p.a. zobowiązywał Zakład Ubezpieczeń Społecznych do zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu. Przepis ten stanowi, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Jeżeli więc Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych posiadał wiedzę, że strona nie złożyła wymaganej deklaracji rozliczeniowej, a nie jest zwolniona z obowiązku ich składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020 r. Wykonanie przez organ powyższych obowiązków było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., skarżący miałby szansę przed upływem ustawowego terminu przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle stosowania art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 (por. wyrok NSA z 7 października 2021 r., I GSK 498/21, wyrok WSA w Łodzi z 14 października 2021 r., III SA/Łd 661/21, wyrok WSA w Łodzi z 21 października 2021 r., II SA/Go 786/21, wyrok WSA w Szczecinie z 21 października 2021 r., I SA/Sz 692/21, wyrok WSA w Kielcach z 21 października 2021 r., I SA/Ke 399/21). W orzecznictwie tym wskazuje się również, iż zamieszczenie na stronie internetowej ZUS komunikatu, iż jednym z warunków zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania, nie wyczerpuje ciążącego na organie obowiązku indywidualnego, w konkretnej sprawie, poinformowania strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 sierpnia 2021 r., III SA/Po 306/21, wyrok WSA w Gdańsku z 21 października 2021 r., I SA/Gd 744/21). Dodać należy, że – o czym już wspomniano - jeżeli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a. i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. zobowiązany jest utrwalić w aktach sprawy w drodze adnotacji przyczyny takiego odstąpienia. Takiej adnotacji w aktach brak. Zatem naruszenie przez organ przepisów art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych okoliczności, z uwagi na stwierdzone naruszenie wskazanych powyżej przepisów k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. W toku ponownego rozpoznania sprawy, kierując się normą określoną w art. 153 p.p.s.a., organ uwzględni powyższą ocenę prawną, a ponadto rozważy zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19(zmiana: Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Nakazują one, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z treści tego przepisu wynika, że dotyczy on sytuacji, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, a zatem także terminów materialnoprawnych jak termin określony w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. Powołane przepisy weszły w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji (od 16 grudnia 2020 r.), lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii; Dz. U. poz. 491). Omawiana regulacja niejako koryguje nowelizację ustawy o COVID-19 dokonaną ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), w wyniku której m.in. uchylono przepis art. 15zzr ustawy o COVID-19 obowiązujący od 31 marca 2020 r. i przewidujący w ust. 1 pkt 2, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak słusznie wskazano w wyroku NSA z 7 października 2021 r., I GSK 498/21, nowa regulacja wymaga zatem od organu szczególnej rozwagi we wszelkich sprawach, które w normalnych okolicznościach byłyby rozpatrywane negatywnie dla strony z uwagi na przekroczenie przez nią terminu.