II SA/Go 1091/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Rzepecka Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Skupień Sędzia WSA Joanna Wierchowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Anna Pakuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi L.M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w przedmiocie przyznania skarżącemu L.M. płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny: W dniu 15 maja 2012r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek L.M. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) na rok 2012 do działek rolnych o zadeklarowanej powierzchni 70.06 ha, oraz uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do działek rolnych o zadeklarowanej powierzchni 68,36 ha. W dniu [...] grudnia 2012 r. gospodarstwo rolne L.M. zostało skontrolowane na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. O zamiarze wykonania przedmiotowej kontroli w dniu [...] grudnia 2012 r. został powiadomiony telefonicznie pełnomocnik strony. W wyniku kontroli ustalono m.in. , że: - działka rolna "F/F1" jest położona na niezadeklarowanej działce referencyjnej (kod DR29); - granice uprawy na działkach "D/D1" "E/E1", "K/K1" wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej (kod DR50). Powyższe ustalenia w zakresie kwalifikowalności powierzchni zostały zawarte w raporcie z kontroli nr [...]. W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono, że jednolita płatności obszarowa (JPO) dotyczy w sumie 72,23 ha, zaś uzupełniająca płatność obszarowa do grupy upraw podstawowych (UPO) 70,46 ha. Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w ramach kontroli administracyjnej prowadzonej w myśl art. 28 ust. 1 lit c Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 przeprowadził weryfikację działek rolnych zadeklarowanych we wniosku L.M. w oparciu o wyniki wskazanych wyżej czynności kontrolnych. Weryfikacja została przeprowadzona zgodnie z przepisami art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone zasady wsparcia dla rolników. W oparciu o w/w narzędzia, przepisy prawa, oraz mając na uwadze wyniki czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił, że: - na działce rolnej "D/D1" (położonej na działce ewidencyjnej [...]) powierzchnia zdeklarowana wyniosła 0,34 ha, a powierzchnia stwierdzona w granicach działki ewidencyjnej 0,32 ha; - na działce rolnej "E/E1" (położonej na działce ewidencyjnej [...]) powierzchnia zdeklarowana wyniosła 1,73 ha, a powierzchnia stwierdzona w granicach działki ewidencyjnej 1,72 ha; - na działce rolnej "K/K1" (położonej na działce ewidencyjnej [...]) powierzchnia zdeklarowana wyniosła 0,90 ha, a powierzchnia stwierdzona w granicach działki ewidencyjnej 0,77 ha; - na działce rolnej "F/F1" (położonej na działce ewidencyjnej [...]) powierzchnia zdeklarowana wyniosła 1,09 ha, a powierzchnia stwierdzona w granicach działki ewidencyjnej 0,97 ha; W konsekwencji stwierdził, iż różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej (JPO) jak i uzupełniającej płatności obszarowej (UPO), a powierzchnią stwierdzoną wynoszą 0,28 ha. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 r. płatności w łącznej wysokości 61 004,14 zł w tym: jednolitą płatność obszarową (JPO) w wysokości 51 083,15 zł, uzupełniającą płatność obszarową (UPO) w wysokości 9 920,99 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 4 498,35 zł ze względu na zastosowaną modulację płatności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż powierzchnię, co do której naliczono stronie płatności ustalono w oparciu o wyniki czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie wnioskodawcy w dniu [...].12.2012r. w zakresie kwalifikowalności powierzchni, jak również w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art.17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Od ww. decyzji skarżący złożył odwołanie wnosząc o chylenie zaskarżonej decyzji w części pomniejszającej przyznaną uzupełniającą płatność obszarową o kwotę przypadającą na powierzchnię 0,28 ha i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, albo uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1/ naruszenie art. 17 rozporządzenia 73/2009 poprzez przyjęcie, że jedynie powierzchnia ustalona w oparciu o system informacji geograficznej stanowi podstawę przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; 2/ naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez przeprowadzenie niedostatecznie wnikliwego postępowania; 3/ naruszenie art. 34 ust. 2 rozporządzenia komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie niedopuszczalności przyznania płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną; 4/ naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez wykluczenie jako kwalifikowanych części powierzchni działek, które według ortofotomap nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.; 5/ naruszenie art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003 poprzez przyjęcie, że do przyznania płatności obszarowych niezbędnym jest wykazanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych działek na dzień 30 czerwca 2003 r. Decyzją z dnia [...] października 2013r. nr [...] Dyrektor Oddziału ARiMR utrzymał mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał na przepisy prawa zawierające zasady przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Podkreślił, że weryfikacja powierzchni zgłoszonych we wniosku, uprawniających do płatności następuje na podstawie wszelkich metod zmierzających do poprawnej analizy danych w ramach tzw. kontroli administracyjnej, która odbywa się w oparciu o bazę referencyjną LPIS, której podstawę prawną działania stanowi art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. W/w kontrole administracyjne, które pozwalają wykryć nieprawidłowości przeprowadzane są zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. a, b, c Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Zwrócił uwagę na rolę jaką przy weryfikacji deklarowanych działek pełni wskazana powyżej baza LPIS, ustanowiona na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego Systemu Informacji Geograficznych (tzw. GIS) tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. Podkreślił, że powstała w ten sposób baza danych, stanowi odniesienie dla kontroli prowadzonych przez ARiMR. Podniósł, że w niniejszej sprawie kontrola administracyjna została przeprowadzona z uwzględnieniem wyników kontroli na miejscu. Zaznaczył jednocześnie, że poddane kontroli terenowej powierzchnie działek "D/D1", "E/E1", "K/K1", "F/F1" należało zredukować do obszaru mieszącego się w granicach działek ewidencyjnych, gdyż przyznanie płatności do działki rolnej położonej w obrębie niedeklarowanej, przez producenta rolnego działki ewidencyjnej, byłoby naruszeniem art. 6 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art.17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009r. Wskazał również, iż strona skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa i nie zgłosiła zastrzeżeń co do kontroli przeprowadzonej w dniu [...].12.2012r., należy więc uznać, iż nie zakwestionowała wyników przeprowadzonych czynności kontrolnych. Mając na uwadze powyższe wskazania oraz uregulowania prawne mające zastosowanie w niniejszej sprawie, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że powierzchnie uprawnione do płatności JPO i UPO są o 0,28 ha mniejsze niż całkowita powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności. Odnosząc się do zarzutu, że ustalona powierzchnia referencyjna działki rolnej w oparciu o system informacji geograficznej nie może stanowić jedynej powierzchni uznawanej za kwalifikowaną i uzasadniającą przyznanie wnioskowanych płatności podkreślił, że weryfikacja wniosków odbywa się m.in. zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, który stanowi, że Agencja przeprowadza kontrole: administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, z zastrzeżeniem art. 31a i 32. Zwrócił uwagę, że w sprawie przeprowadzono kontrolę administracyjną z uwzględnieniem wyników kontroli na miejscu, co do której skarżący nie złożył żadnych uwag ani zastrzeżeń, co zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą stanowi przesłankę do przyjęcia tezy, że wnioskodawca zgodził się z ustalonym stanem faktycznym wskazanym w protokole z czynności kontrolnych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 34 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie niedopuszczalności przyznania płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną organ odwoławczy podkreślił, że skarżący nie wskazał żadnych konkretnych argumentów na potwierdzenie swojego zarzutu. Wyjaśnił, iż treść przywołanego przepisu wskazuje jakie obszary stanowią o powierzchni działki rolnej. W świetle prawa krajowego (rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm - Dz. U. nr 39, poz. 211) są to obszary użytkowane rolniczo zgodnie z normami, do których zalicza się także takie obszary jak: oczka wodne, w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o łącznej powierzchni mniejszej niż 100 m2 w obrębie działki rolnej; rowy; nieutwardzone drogi dojazdowe wydzielone w obrębie działek rolnych, pasy zadrzewień, żywopłoty, ściany tarasów, których szerokość w obrębie działki rolnej nie przekracza 2 m i które nie stanowią odrębnej działki ewidencyjnej. W/w obszary brane są pod uwagę przy wyznaczaniu powierzchni PEG dla działki ewidencyjnej, natomiast skarżący nie wskazał, w jaki sposób organ I instancji naruszył w/w przepis. Ponadto, nie można - zdaniem organu - przyjąć, iż na podstawie ww. przepisu dopuszczalne jest przyznanie płatności do powierzchni wykraczającej poza powierzchnię referencyjną. Za nietrafny uznał także zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego poprzez wykluczenie jako kwalifikowanyh części powierzchni działek, które według ortofotomap nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., uznając za prawidłowe w tym zakresie ustalenia poczynione w oparciu o bazę referencyjną LPIS, które zostały – jak podkreślił - zweryfikowane na podstawie kontroli na miejscu. Skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim ww. decyzję w części tj. w zakresie w jakim utrzymuje ona w mocy decyzję organu I instancji co do kwoty zmniejszenia dopłaty w wysokości 4.762,63 zł. Decyzji zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a/ art. 6, art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego dalej: kpa oraz art. 3 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 26.01.2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego polegające na: - naruszeniu zasady praworządności działania organów administracji publicznej w postaci ustalenia wiążących konsekwencji prawnych w stosunku do skarżącej z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa; - niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności niewyjaśnieniu rozbieżności pomiędzy wielkością działki określonej w deklaracji skarżącej, a wielkościami wynikającymi z bazy referencyjnej LPIS i kontroli dokonanej na miejscu; - braku dążenia organu do przeprowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej oraz należytego wyjaśnienia zasadności przesłanek podjętej decyzji polegające m.in. na nieuwzględnieniu okoliczności odnoszących się do możliwości wystąpienia niedokładności w bazie referencyjnej LPIS w zakresie powierzchni PEG, która była niezgodna z dokonaną na miejscu kontrolą; b/ art. 107 § 3 KPA, polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji wszystkich dowodów na podstawie których organ uznał określone fakty za udowodnione oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności oraz mocy dowodowej. 2. przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj.: a/ art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 - dalej: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, polegające na przyjęciu, iż powierzchnia PEG określona dla danej działki ewidencyjnej w bazie referencyjnej LPIS jest to maksymalny obszar kwalifikowalny do płatności JPO i UPO; b/ art. 34 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, polegające na jego niezastosowaniu i przyjęciu, że niedopuszczalnym jest przyznanie płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną; c/ art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26.01.2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez wykluczenie części powierzchni działek, które według ortofotomap nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzucił organowi, że przy ustalaniu powierzchni działek błędnie posługuje się obszarem widniejącym w systemie LPIS bez uwzględniania innych okoliczności niniejszej sprawy. Podkreślił, że zasadniczym celem, jakiemu służy udzielanie wsparcia jest przyznawanie dopłat do powierzchni, które są w sposób rzeczywisty użytkowane rolniczo. W niniejszej sprawie jest to powierzchnia o 2,28 ha większa niż określona przez organy obu instancji. Zwrócił uwagę, że pomimo, iż została zastosowana kontrola na miejscu, to jej wyniki nie zostały uwzględnione w dalszym postępowaniu, gdyż organ wydał decyzję wyłącznie w oparciu o wyniki kontroli administracyjnej. Tymczasem organ mając wiedzę odnośnie rozbieżności w zakresie powierzchni wynikającej z systemu LPIS, do powierzchni określonej w wyniku kontroli dokonanej na miejscu, zobowiązany był podjąć wszelkie czynności celem wyeliminowania wątpliwości odnośnie rzeczywistej powierzchni działek. Przedmiotowy obowiązek wynika bowiem z zasady praworządności i realizacji prawdy obiektywnej. Podkreślił, że obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wynika również z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, a wskazana w ustępie trzecim w/w przepisu modyfikacja zasad dowodzenia nie może być pojmowana, jako niczym nieskrępowany obowiązek prezentacji przez skarżącą dowodów, z których wywodzi ona skutki prawne. W ocenie strony skarżącej, powyższa zasada nakazuje, aby to ARiMR, w związku z twierdzeniami i zarzutami przedstawionymi przez stronę, gromadziła takie dowody, które pozwoliłyby na zweryfikowanie tych twierdzeń. Podniósł, że w sprawie doszło do naruszenia obowiązku wskazania przez organ przyczyn, z powodu których odmówił on wiarygodności i mocy dowodowej wynikom kontroli przeprowadzonej na miejscu. Wskazanie wyłącznie, iż rozstrzygający charakter mają dane wynikające z bazy referencyjnej LPIS jest niewystarczające i narusza art. 107 § 3 KPA. Ustalenia określające wielkość powierzchni PEG winny znaleźć się w materiale dowodowym sprawy i być przedstawione oraz ocenione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, a w niniejszej sprawie nie mamy z tym do czynienia. Zdaniem skarżącego, wskazane naruszenia proceduralne pozwalają stwierdzić, iż organ naruszył również zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Wydana decyzja poza tym, iż jest sformułowana w sposób niezrozumiały dla przeciętnego odbiorcy, to nie wyjaśnia wątpliwości i zarzutów, które zostały przedstawione przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zarzucił, że organ w uzasadnieniu decyzji w żaden sposób nie uzasadnił wielkości wykluczeń powierzchni działek. Ograniczenie się wyłącznie do wskazania, iż wielkość wykluczeń wynikała z dokonanej analizy aktualnego obrazu ortofotomapy jest – zdaniem skarżącego - niewystarczające. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy nie odniósł się również w swojej decyzji do zarzutu odwołania dotyczącego zasadności i zgodności z prawem dokonanego przez organ I instancji pomniejszenia płatności (UPO) w kwocie 4.498,35 zł. Uzasadniając naruszenie prawa materialnego wskazał na art.17 Rozporządzenia Rady nr 73/2009, który to przepis stanowi wyłącznie o ustanowieniu systemu identyfikacji działek rolnych. Brak jest jednak podstaw do uznania, że przedmiotowy przepis może stanowić wyłączną podstawę ustalenia powierzchni kwalifikowanej do dopłat rolnośrodowiskowych. Posłużenie się przez organ ortofotomapami, pomimo tego, iż jest ono zgodne z prawem, okazało się niewystarczające do ustalenia powierzchni kwalifikowanych do dopłat. Zaznaczył, iż w zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji nie wskazano, jaka ortofotomapa się posłużono oraz kiedy została ona wykonana, a tym samym wątpliwym jest czy może ona w ogóle stanowić podstawę do ustalenia powierzchni PEG. Ponadto, nie bez znaczenia jego zdaniem jest fakt, że możliwe są sytuacje niedokładności ortofotomap, mogą one zawierać błędy, w szczególności, gdy do czynienia mamy z niewielkimi różnicami. Na potwierdzenie tej tezy powołał się na artykuł prasowy oraz orzeczenia sądów (wyr. WSA w Gliwicach z 31.01.2013, III SA/GL 601/12; wyr. WSA w Poznaniu z 6.04. 2011 r., III SA/Po 757/2010 ). Stwierdził, że powierzchnia, która została określona w oparciu o system informacji geograficznej wskazany w art. 17 Rozporządzenia Rady nr 72/2009 jest niezgodna z obszarem rzeczywiście użytkowanym rolniczo, w związku z tym decyzje organów obu instancji są w tym zakresie nieprawidłowe. Nie można bowiem uznać, iż istnieje automatyzm pomiędzy stosowaniem systemu identyfikacji działek rolnych, a obszarem, który zostaje zatwierdzony w ramach kontroli administracyjnej. Budzi wątpliwość zdaniem skarżącego także fakt, że zakwestionowane zostały zadeklarowane powierzchnie tylko co do niektórych działek objętych wnioskiem, natomiast powierzchnia innych działek nie została zakwestionowana przez organ administracji publicznej, pomimo tego, że ich pomiar został wykonany przez skarżącego dokładnie tą samą metodą. Zwrócił uwagę, że organy nie kwestionowały także prowadzenia przez skarżącego na spornych obszarach produkcji rolniczej albo że ten fragment nie mieścił się w obszarze działki rolnej w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Nie zgodził się z poglądem, że brak zastrzeżeń do raportu kontroli powoduje, że wnioskodawca zgadza się na ustalony stan faktyczny. Takie założenie prowadziłby do konieczności przyjęcia, iż skarżący pozbawiony jest możliwości kwestionowania ustaleń z dokonanych czynności na kolejnych etapach postępowania, co ograniczałoby przysługujące mu prawa. Zarzucił ponadto naruszenie art. 34 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 polegające na jego niezastosowaniu wskazując, iż dla określenia powierzchni działek decydująca jest powierzchnia działek rolnych, na których prowadzona jest w danym roku działalność rolnicza. Ponadto z ust. 1 w/w przepisu, wynika, że powierzchnię tę określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu pełnomocnik organu wyjaśnił, że przepisy unijne wymagają aktualizacji artoformapy co 5 lat, ale zdarza się , że jest aktualizowana częściej, choć oczywiście nie dla całego obszaru kraju. System ten służy tylko do ustalenia maksymalnej powierzchni uprawnionej do dopłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 –dalej jako "P.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Jednocześnie wskazać należy, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu. Spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół prawidłowości poczynionych przez organy ARiMR ustaleń w zakresie kwalifikowalności powierzchni działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej na 2012 rok. Zarzuty podniesione w skardze dotyczą ustaleń poczynionych przez organy w odniesieniu do działek rolnych oznaczonych symbolami: "D/D1", "E/E1", "K/K1", "F/F1". Główny zarzut skarżącego opiera się na założeniu, że powierzchnia działek ustalona w oparciu o system informacji geograficznej nie może stanowić jedynej powierzchni uznawanej za kwalifikującą się do płatności, szczególnie, gdy w sprawie została przeprowadzona kontrola na miejscu, której wyniki nie są zbieżne z danymi wynikającymi z systemu LPIS (system identyfikacji działek rolnych). Zakreślając ramy prawne dla niniejszej sprawy, na wstępie należy przywołać treść art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012, poz. 1164) zgodnie z którym, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z art. 7 ust. 1a. cyt. ustawy wynika natomiast, że jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z powyższego wynika więc, że maksymalny kwalifikowalny obszar jest ustalany w oparciu o system identyfikacji działek rolnych, który - jak wynika z redakcji art. 9a ust. 1 ustawy z 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności - zawiera: 1) wektorowe granice oraz powierzchnię maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009; 2) identyfikatory działek ewidencyjnych zawarte w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Z ust. 2 ww. przepisu wynika zaś, że do prowadzenia systemu wykorzystuje się w szczególności: 1) ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego; 2) dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego; 3) dane z wniosków o przyznanie płatności; 4) wyniki kontroli na miejscu, o których mowa w rozporządzeniu nr 1122/2009 oraz rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, str. 74, z późn. zm.). Co istotne, ustawodawca unijny w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 wskazał, iż system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Tak więc, w świetle ww. regulacji nie może budzić wątpliwości, że maksymalny kwalifikowalny obszar do płatności należy łączyć z systemem identyfikacji działek rolnych. System o którym w art. 17 ww. rozporządzenia, jak wynika z art. 6 ust. 1 rozporządzenia WE nr 1122/2009, stosowany jest na poziomie działek referencyjnych (a więc zarejestrowanych w systemie GIS), co gwarantuje jednoznaczną identyfikację każdej działki. Na potrzeby systemu płatności odnośnie do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowany obszar. GIS funkcjonuje na podstawie krajowego systemu odniesienia za pomocą współrzędnych. Państwa członkowskie zapewniają ponadto wiarygodny sposób identyfikacji działek rolnych. Z tych tez powodów nie można podzielić poglądu skarżącego, zgodnie z którym, powierzchnia określona dla danej działki w bazie LPIS nie jest maksymalnym obszarem kwalifikowanym do płatności. Z ww. przepisów wynika bowiem jednoznacznie, że powierzchnie PEG jest tą, która wynika z systemu identyfikacji działek rolnych, do którego stosowania Polska została zobowiązana. Co więcej, w preambule rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 podkreślono, że zintegrowany system zarządzania i kontroli przewidziany w tytule II rozdziału 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (którego elementem jest system identyfikacji działek rolnych), sprawdza się jako efektywny i skuteczny sposób wdrażania systemów płatności bezpośrednich. Skoro więc każda ze spornych działek była zarejestrowana w systemie LPIS (co potwierdzają zamieszczone w aktach ortofotomapy) to oznacza, że maksymalny kwalifikowalny obszar w stosunku do którego można przyznać płatność, winien być ustalony właśnie w oparciu o dane wynikające z tego systemu. Z tych też względów zarzuty dotyczące naruszenia art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz art. 34 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 Sąd uznał za chybione. Z zarzutem dotyczącym kwalifikowalności powierzchni powiązany jest zarzut dotyczący deprecjonowania przez organy wyników kontroli na miejscu i oparcie się ostatecznie na kontroli administracyjnej. W tym miejscu koniecznym zdaniem Sądu jest odniesienie się do systemu kontroli jaki obowiązuje w zakresie weryfikacji kwalifikowalności powierzchni działek rolnych. Ustawodawca krajowy w art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wskazał, że Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu (...) . W art. 10 ust. 1 i2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich wskazano natomiast, że Państwa członkowskie korzystają ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK) przewidzianego w tytule II rozdziału 4 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, a sprawdzenie zgodności z kryteriami kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy. W tym celu państwa członkowskie sporządzają próbę kontrolną zawierającą listę gospodarstw rolnych. Państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu. Z kolei w myśl art. 28 ust. 1 lit c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009r. kontrole administracyjne o których mowa w art. 20 rozporządzenia Rady nr 73/2009, pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrywanie za pomocą narzędzi informatycznych, w tym kontroli krzyżowych, które dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi, a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy. Z powyższego wynika więc, że dwa podstawowe rodzaje kontroli realizowane przez ARiMR to kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Pierwszą i podstawową kontrolą jest kontrola administracyjna, której poddawany jest każdy wniosek o przyznanie płatności. Co więcej, jak wynika z powyższego, kontrola w terenie jest kontrolą, która uzupełnia kontrolę administracyjną. Podkreślenia wymaga również, że w protokole kontroli przeprowadzonej na miejscu, stwierdzenie naruszonych norm następuje poprzez wskazanie określonych kodów pokontrolnych, które odpowiadają poszczególnym normom prawnym (por. wyrok NSA z 16 lutego 2011r., II GSK 190/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Oceny merytorycznej (tj. zasadność ustaleń kontrolnych) dokonuje natomiast organ wydający decyzję. Tak więc, ustalenia poczynione w trakcie kontroli na miejscu nie koniecznie muszą – choć mogą - być tymi, które zostaną przyjęte do ostatecznych obliczeń. Uzyskane w trakcie kontroli na miejscu dane zostają bowiem poddane analizie w systemie identyfikacji działek, którego działanie zostało zaprezentowane powyżej. Jak wynika z akt sprawy, w niniejsze sprawie w dniu [...] grudnia 2012 r. inspektorzy terenowi przeprowadzili kontrolę gospodarstwa skarżącego w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W trakcie kontroli zastosowano m.in. kod nieprawidłowości DR 50, co oznacza, że granice uprawy wykraczały poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji – jak podkreślono - może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej. Ww. kod zastosowano m.in. w stosunku do działki rolnej "D/D1", "E/E1" , "K/K1" . Z kolei w odniesieniu do działki "F/F1" zastosowano kod DR 29 oznaczający, że działka rolna położona jest na niezadeklarowanej działce referencyjnej. Stwierdzenie powyższych nieprawidłowości w czasie kontroli terenowej, obligowało organ do ustalenia rzeczywistej powierzchni kwalifikującej się do płatności. Zasadnie zatem – zdaniem Sądu - Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, mając na uwadze stwierdzone nieprawidłowości, oparł się ostatecznie przy weryfikacji powierzchni na systemie identyfikacji działek o którym w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/1009 jako najpełniej oddającym rzeczywisty stan rzeczy. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie kwestionował stwierdzonych nieprawidłowości, które znalazły odzwierciedlenie w zastosowanych kodach. Niewątpliwie nadanie działce oznaczonego kodu wywiera dla celów dopłat określone skutki. Tak więc to rolnik z oczywistych względów powinien być zainteresowany jakimi kodami błędów zostaną opatrzone zgłoszone do dopłat działki. Tymczasem skarżący nie złożył żadnych zastrzeżeń w stosunku do raportu z czynności kontrolnych. Należy zatem przyjąć, że godził się z przyjętymi ustaleniami, a więc ze stwierdzeniem, że granice upraw wykraczały poza granice działki referencyjnej, czy też jak w przypadku działki oznaczonej symbolem "F/F1", że działka jest położona na niezadeklarowanej działce referencyjnej. Brak zastrzeżeń pozwala przyjąć, że godził się również z tym, iż powierzchnie działek dla celów płatności zostaną zredukowane. W niniejszej sprawie zastosowanie w odniesieniu do spornych działek kodów nieprawidłowości: DR 50 i DR 29 skutkowało zredukowaniem powierzchni uprawnionej do obszaru działek ewidencyjnych, na których działki te zostały zadeklarowane. Ta redukcja została przeprowadzone w oparciu o system LPIS, bazujący na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej (GIS) którego elementem jest ortofotomapa, stanowiąca podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni, powstała ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej. W tym miejscu Sąd nie podziela również tych zarzutów, które zmierzają do podważenia skuteczności systemu informacji geograficznej, w szczególności orfototomapy cyfrowej. Nie ma bowiem podstaw, by kwestionować dokładność pomiarów poczynionych na jej podstawie. W ocenie Sądu, to właśnie ortofotomapa gwarantuje wykonanie wszystkich pomiarów na płaszczyźnie, co jest niezbędnym wymogiem poprawnego określenia powierzchni w tzw. rzucie ortogonalnym. Charakteryzuje się określoną dokładnością położenia punktu i gwarantuje dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,25m do 0,5m, co zapewnia dokładność pomiaru. Ma rację skarżący twierdząc, że ortofotomapy nie zawierają daty ich wykonania. Jednak zarówno z nich jak i z raportu kontroli na miejscu wynikają określone stosownymi kodami nieprawidłowości. Skarżący kwestionując wydruk z systemu LPIS, nie przedstawił żadnego dowodu, który zaprzeczyłby ustaleniom przyjętym na podstawie tego narzędzia pomiaru, w związku z czym nie ma podstaw do kwestionowania tego dowodu. Z kolei zarzut niewskazania jaką mapą się posłużono, nie może odnieść skutku, skoro na zgromadzonych w aktach ortofotomapach można na pierwszy rzut oka zlokalizować działki po ich numerach ewidencyjnych. Jest to również wydruk z oficjalnego systemu identyfikacji LPIS (potwierdzenie w nagłówku dokumentu) w związku z czym nie ma podstaw by kwestionować ich wartości. Natomiast powołany przez skarżącego artykuł prasowy mający zdaniem skarżącego potwierdzić tezę o błędach jakie mogą zawierać ortomofomapy, opisuje jedynie hipotetyczne stany i nie ma związku z niniejsza sprawą. Tym samym w ocenie Sądu organy zasadnie dokonały zmniejszenia PEG. Trafnie przyjęto, że uprawy na działkach "D/D1", "E/E1", "K/K1" wykraczały poza granice działek ewidencyjnych i obejmowały niezadeklarowane działki. Z kolei uprawy na zadeklarowanej działce "F/F1" położonej na działce ewidencyjnej 9/8 wykraczały poza jej część obejmując niezadeklarowaną działkę referencyjną. Podkreślić bowiem jeszcze raz należy, że na potrzeby płatności zasadnicze znaczenie mają tzw. powierzchnie referencyjne. Odnośnie do każdej działki referencyjnej ustala się maksymalny kwalifikowany obszar. Jak wynika bowiem z art. 6 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 system identyfikacji działek, stosowany jest na poziomie dziełek referencyjnych, co stanowi gwarancję jednoznacznej identyfikacji danej działki. A więc posłużenie się danymi pochodzącymi z systemu LPIS pozwoliło określić organom dla danej działki ewidencyjnej maksymalny kwalifikowalny obszar tzw. powierzchnię referencyjną, wskazujący na największy możliwy areał upraw na danej działce. Stwierdzenie przez organy, że zadeklarowana powierzchnia przekracza maksymalny kwalifikowalny obszar na danej działce ewidencyjnej, uprawniało je do redukcji powierzchni działek do tzw. powierzchni referencyjnych, które w niniejszej sprawie zbiegły się z powierzchnią ewidencyjną. Ponadto, na co słusznie zwróciły uwagę organy, przyznanie płatności do powierzchni niezadeklarowanych stanowiłoby naruszenie art. 6 ust. 1 ww. rozporządzenia. Z tego też powodu nie może ostać się pogląd skarżącego, zgodnie z którym decydująca dla celów płatności jest powierzchnia działek na których prowadzona jest w danym roku działalność rolnicza. Gdyby bowiem nawet taka działalność była prowadzona na wykluczonych działkach, to nie zostały one zadeklarowane, a więc nie mogły zostać wzięte pod uwagę. Co więcej, skarżący, pomimo wyrażonych po kontroli na miejscu zastrzeżeń, i wynikających z nich konsekwencji (możliwość redukcji powierzchni działki rolnej) nie był zainteresowany złożeniem wyjaśnień. Za takie nie można bowiem uznać te zawarte w piśmie z [...] lipca 2012 r., w którym skarżący jedynie podtrzymał deklarowaną wcześniej powierzchnię na działkach ewidencyjnych. Sąd za chybiony uznaje także zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego poprzez wykluczenie części powierzchni działek, które według ortofotomap nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Celem kontroli jest sprawdzenie zgodności wniosku, w szczególności w zakresie deklarowanych powierzchni i upraw ze stanem faktycznym na gruncie. Jednak w niniejszej sprawie, na co słusznie zwrócił organ odwoławczy, podstawą redukcji gruntu do celów płatności było wykazanie, że nie spełnia on wymagań określonych w art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, nie zaś stan gruntu. Nietrafne – w ocenie Sądu – okazały się również zarzuty dotyczące przepisów prawa procesowego. Postępowanie organów – wbrew twierdzeniom skarżącego - było zgodne z zasadą praworządności (art. 6 kpa), zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa), czy też zasadą przekonywania (art. 11 Kpa.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono bowiem w sposób precyzyjny, dlaczego i w oparciu o co dokonano pomniejszenia powierzchni kwalifikującej się do płatności, podkreślając jednocześnie decydujące znaczenie danych zawartych w systemie LPIS. Nie może się ostać również zarzut dotyczący naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcie bezpośredniego, gdyż w ocenie Sądu organ w sposób wyczerpujący rozparzył cały materiał dowodowy, to że zaś nie przyjął do ostatecznych wyliczeń powierzchni przez skarżącego zadeklarowanej, nie oznacza jeszcze, że naruszył ww. przepis. Zdaniem skarżącego, organ w swoim rozstrzygnięciu nie wskazał przyczyn z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej wynikom kontroli na miejscu, przyjmując, że rozstrzygający charakter mają dane z systemu LPIS przez co naruszył art. 107 §3 kpa. Nie można się z tym zgodzić. Na stronie 17 i 18 decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR dostatecznie bowiem umotywował dlaczego dokonał pomniejszenia powierzchni kwalifikowalnej w stosunku do stwierdzonej w trakcie kontroli na miejscu. Obszernie również, z podaniem podstaw prawnych uzasadnił, dlaczego rozstrzygające w sprawie są dane wynikające z bazy LPIS, oparte o pomiary dokonane za pomocą ortofotomap. Z tych też względów – w ocenie Sądu – w sprawie wystąpiła przesłanka do pomniejszenia płatności. Wielkość pomniejszenia nie budzi zastrzeżeń i znajduje oparcie w powołanych przez organ przepisach prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.