II SA/Go 1094/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z.L. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. w przedmiocie opinii o służbie postanawia: odrzucić skargę. Wnioskiem z dnia [...] września 2012 r. Z.L. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji o wydanie opinii o służbie w związku z rozkazem personalnym nr [...] r. dotyczącym zwolnienia go ze służby z dniem [...] sierpnia 2012 r. W uwzględnieniu tego wniosku Komendant Powiatowy Policji wydał opinię o służbie z dnia [...] września 2012 r. Wskazano w niej m.in., iż Z.L. pełnił służbę w okresie od [...] czerwca 1991 do [...] lutego 2011 r. oraz na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o Policji od [...] sierpnia do [...] sierpnia 2012 r., pouczając opiniowanego o prawie wniesienia – za pośrednictwem organu - w terminie 7 dni odwołania do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Od doręczonej w dniu 10 września 2012 r. opinii Z.L. wniósł odwołanie domagając się zmiany lub uzupełnienia poprzez ujęcie w niej pominiętego okresu od [...] lutego 2011 do [...] sierpnia 2012 r. jako okresu zaliczonego do służby na podstawie art. 42 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 6 kwietnia o Policji. Przekazując odwołanie do rozpoznania organ I instancji dołączył swe stanowisko w sprawie, zawarte w piśmie z dnia [...] września 2012 r., w którym wniósł o podtrzymanie opinii wywodząc, iż w okresie od [...] lutego 2011 r. do [...] sierpnia 2012 r. stosunek służbowy wnioskodawcy nie istniał. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji, powołując przepisy art. 124 w zw. z art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 31 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) odmówił uwzględnienia odwołania od opinii o służbie z dnia 5 września 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, iż stosownie do § 30 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r., na pisemny wniosek policjanta kierownik komórki organizacyjnej, właściwej w sprawach osobowych lub upoważniona przez niego osoba przygotowuje niezwłocznie w oparciu o akta osobowe policjanta, opinię o służbie. Treść powołanego przepisu wskazuje, iż opinia nie jest oświadczeniem woli organu Policji, ale oświadczeniem wiedzy, będąc urzędowym potwierdzeniem faktów i stanu prawnego wynikających z dokumentów zgromadzonych w aktach osobowych. Nie jest zatem orzeczeniem (decyzją czy postanowieniem), ale zaświadczeniem w rozumieniu art. 217 Kpa. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego, weryfikacja oświadczenia wiedzy organu wydającego opinię o służbie w oparciu o analizę dokumentów zgromadzonych w aktach osobowych, wykazała, iż Komendant Powiatowy Policji poczynił w opinii prawidłowe adnotacje o okresie pełnienia służby przez wnioskodawcę. Analizując regulacje art. 42 ustawy o Policji oraz granice i zasięg reaktywowania stosunku służbowego uznał, iż okres po zwolnieniu policjanta ze służby do dnia przywrócenia go do służby jest okresem pozostawania poza służbą. W opinii, sporządzanej wg urzędowego wzoru określonego w załączniku do rozporządzenia, wskazuje się okres faktycznego pełnienia służby. Nie wskazuje się w niej okresów pozostawania poza służbą, mimo zaliczenia do okresu służby, od którego zależą skatalogowane w art. 46 ust. 6 ustawy o Policji uprawnienia oraz mimo, że pozostałego okresu, za który nie przyznano świadczenia, nie uważa się za przerwę w służbie w zakresie świadczeń uzależnionych od jej nieprzerwanego trwania. Takie informacje zostały zamieszczone w świadectwie służby wystawionym przez Komendanta Powiatowego Policji w dniu [...] września 2012 r. Wskazując, iż odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o żądanej treści następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, organ pouczył stronę o prawie wniesienia – za jego pośrednictwem - takiego środka w do Komendanta Głównego Policji w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia. Odpis postanowienia doręczony został stronie w dniu 19 października 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. ( doręczonym stronie 6 listopada 2012 r. ) Komendant Wojewódzki Policji, powołując przepisy art. 111 w zw. z art. 126 Kpa, sprostował z urzędu własne postanowienie z dnia [...] października w zakresie udzielonego stronie pouczenia, zastępując dotychczasową treść pouczeniem o przysługiwaniu skarżącemu skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia o sprostowaniu. W skardze, złożonej 5 grudnia 2012 r. na postanowienie z dnia [...] października 2012 r., skarżący zarzucił organowi, iż z rażącym naruszeniem przepisu art. 42 ust. 4 i 5 ustawy o Policji, odmówił wpisania w opinii o służbie ( w jej pkt VII ) istotnej dla niego informacji o przerwie w pełnieniu służby, jako okresu pozostawania poza służbą w Policji, o którym stanowi art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. W uzasadnieniu skargi zawarł wywody dotyczące regulacji przepisu art. 42 ust. 5 i 6 ustawy o Policji, zmierzające do wykazania zasadności zamieszczenia w opinii o służbie żądanego zapisu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w kwestionowanym nią postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga podlegała odrzuceniu bowiem zainicjowana nią sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 27 - zwanej: ppsa) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ppsa) oraz inne niż określone w pkt. 1 i 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa ( art. 3 § 2 pkt 4 ustawy). Sąd administracyjny nie jest natomiast właściwy w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi, a podwładnymi ( art. 5 pkt 2 ppsa ). Zgodnie zaś z przepisem art. 58 § 1 pkt 1 ppsa skarga podlega odrzuceniu jeżeli sprawa nie dotyczy właściwości sądu administracyjnego. Powołane przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. W konsekwencji sąd administracyjny przystępując do kontroli działalności administracji publicznej winien w pierwszej kolejności ustalić, czy zaskarżony skargą akt podjęty przez organ administracji podlega jego właściwości rzeczowej. W niniejszej sprawie skarga złożona została na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji odmawiające uwzględnienia odwołania skarżącego od opinii o służbie z dnia [...] września 2012 r. wydanej na wniosek policjanta w związku z ustaniem stosunku służby. Zważywszy na przedmiot zaskarżenia w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 46 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( tekst jednolity Dz.U. z 2011r., Nr 287, poz. 1687 ze zm. ) policjant zwolniony ze służby otrzymuje niezwłocznie świadectwo służby oraz na swój wniosek opinię o służbie. Policjant może żądać sprostowania świadectwa służby oraz odwołać się do wyższego przełożonego od opinii o służbie w terminie 7 dni od dnia otrzymania opinii. Szczegółowe dane, które należy podać w świadectwie służby oraz w opinii o służbie, a także tryb wydawania i prostowania świadectw służby oraz odwoływania się od opinii o służbie, określa minister właściwy do spraw wewnętrznych w przepisach wydanych na podstawie art. 81. W myśl § 3 ust. 3, wydanego na podstawie wskazanej delegacji, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów sprawy osobowej, dotyczącej wydania opinii o służbie nie załatwia się w formie rozkazu personalnego, ze względu na uregulowany w tym rozporządzeniu tryb załatwiania takiej sprawy. Tryb wydawania opinii o służbie uregulowany został w § 30 i n. rozporządzenia. Opinia taka wydawana jest na pisemny wniosek policjanta. Przygotowuje ją niezwłocznie kierownik komórki organizacyjnej właściwej w sprawach osobowych lub upoważniona przez niego osoba, w oparciu o akta osobowe policjanta. Sporządzana jest wg wzoru stanowiącego załącznik nr 2. Opinię wydaje przełożony właściwy w sprawach osobowych ( § 30 ust. 3 ). Powinna ona w szczególności zawierać dane wskazane w ust. 4 § 30 rozporządzenia. Stosownie do § 31 policjant, który nie zgadza się z treścią opinii, może w terminie 7 dni od daty jej otrzymania wnieść na piśmie odwołanie do wyższego przełożonego za pośrednictwem przełożonego właściwego w sprawach osobowych, który wydał opinię. Przełożony właściwy w sprawach osobowych, który wydał opinię, może uwzględnić odwołanie i wydać nową opinię. W przypadku nieuwzględnienia odwołania przełożony przesyła je wyższemu przełożonemu wraz z opinią oraz własnym stanowiskiem w sprawie. Wyższy przełożony w terminie miesiąca od dnia wniesienia odwołania: uwzględnia odwołanie i uchyla opinię w całości lub w części oraz nakazuje przełożonemu właściwemu w sprawach osobowych, który wydał zaskarżoną opinię, wydanie nowej opinii, określając w pisemnym wystąpieniu, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej wydaniu, albo nie uwzględnia odwołania. Odmowa uwzględnienia odwołania wymaga pisemnego uzasadnienia. W przypadku wydania nowej opinii przełożony właściwy w sprawach osobowych, który wydał opinię, niszczy poprzednio sporządzoną opinię. Analiza przytoczonych regulacji prowadzi do wniosku, iż opinia o służbie ma charakter fakultatywny, jest wydawana wyłącznie na wniosek funkcjonariusza w związku z rozwiązaniem stosunku służby. Nie jest konieczną czynnością związaną z ustaniem stosunku służby. Nie stanowi zatem o prawach i obowiązkach funkcjonariusza. Opinii o służbie nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego wywołującego bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Stanowi ona ocenę przełożonego właściwego w sprawach osobowych o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które uznaje się decyzję administracyjną. Przedmiotowa opinia niczego nie rozstrzyga. Nie jest nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Przedmiotowa opinia nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej. Przyjęcie braku podstaw do uznania opinii o służbie za decyzję administracyjną determinuje ocenę charakteru prawnego dalszych działań podejmowanych przez przełożonych w sprawie takiej opinii – w przypadku złożenia od niej odwołania. Mimo nazwania środka zaskarżenia opinii o służbie odwołaniem, nie możne być on jednak utożsamiany z odwołaniem w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w procedurze opiniodawczej przepisy tego kodeksu nie mają zastosowania. Ingerencja jakiej dokonuje w proces opiniowania wyższy przełożony nie następuje w toku postępowania instancyjnego. Nie chodzi też o wszczęte wnioskiem nowe postępowanie jurysdykcyjne. Odwołanie od opinii służbowej pozostaje zatem środkiem prawnym uruchamiającym wewnętrzną kontrolę postępowania opiniodawczego dokonywaną przez wyższego przełożonego. Skoro więc opinia o służbie nie ma cech decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie, to brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania czynności, dokonanej przez wyższego przełożonego, skutkiem wniesienia środka nazwanego odwołaniem, jako rozstrzygnięcia wydanego w związku z odwołaniem o jakim mowa w art. 127 i nast. Kpa. Opinia o służbie jak i rozstrzygnięcie o jakim mowa w § 31 ust. 3 rozporządzenia, podejmowane przez wyższego przełożonego na skutek rozpoznania "odwołania" nie może być też uznane za inny akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Z aktem, w rozumieniu powołanego przepisu, mamy do czynienia w przypadku, gdy ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub ich potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa ( vide: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz str. 61). Zdaniem Sądu waloru takiego nie posiadają ani opinia o służbie, ani rozstrzygnięcie wyższego przełożonego. Nie wpływają one w żaden sposób na możliwość realizacji przez byłego funkcjonariusza jego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Jak już bowiem wskazano, opinia o służbie stanowi jedynie ocenę byłego policjanta, dokonaną przez jego przełożonego, podlegającą weryfikacji przez wyższego przełożonego, co mieści się w zakresie podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi, która to kategoria spraw podlega wyłączeniu spod kognicji sądów administracyjnych z mocy art. 5 pkt 2 ppsa. W świetle poczynionych rozważań za nieuzasadnione uznać należało stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji, iż opinia o służbie o jakiej mowa w § 30 ust. 1 rozporządzenia jest w istocie zaświadczeniem o jakim mowa w rozdziale VII Kpa. Wprawdzie sporządzana jest na podstawie akt osobowych byłego funkcjonariusza Policji, ale zawiera jednocześnie w swej treści elementy typowo ocenne ( pkt IV formularza opinii ). Fakt błędnej kwalifikacji opinii i nazwanie rozstrzygnięcia podjętego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, jako wyższego przełożonego, na podstawie przepisu § 31 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, "postanowieniem" pozostaje bez wpływu na uznanie niedopuszczalności poszukiwania ochrony prawnej w sprawie opinii o służbie przed sądem administracyjnym. W kontekście rozpoznawanej sprawy wskazać należy na fakt istnienia rozbieżności dotyczących możliwości zaskarżania do sądu administracyjnego innego rodzaju opinii tj. okresowych opinii służbowych wydawanych w stosunku do różnych służb mundurowych, w tym także do funkcjonariuszy Policji. Skutkiem ich istnienia było przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 187 § 1 ustawy ppsa składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienienia prawnego: "czy na rozstrzygnięcie właściwego organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej przysługuje skarga do sądu administracyjnego?" ( vide: sprawy I OSK 1204/10 i I OSK 1475/10 baza orzeczeń sądów administracyjnych - cbois.nsa.gov.pl ). W dniu 5 grudnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach I OPS 2/11 i I OPS 3/11 orzekł, że na postanowienia właściwych organów odwoławczych o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Podobieństwo regulacji prawnych dotyczących okresowych opinii służbowych "służb mundurowych" pozwala poglądy, zaprezentowane w obydwu uchwałach dotyczących funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, uznać za odnoszące się i do pozostałych takich służb w tym i do Policji. Z kolei omówiony w tych uchwałach charakter okresowych opinii służbowych pozwala na przyjęcie, iż zbliżone są one do opinii o służbie o jakiej mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Należy też wskazać, iż analogiczny jak w przypadku opinii o służbie brak możliwości zakwestionowania jej na drodze sądowej występuje w stosunkach pracowniczych. Przewidziana w art. 98 § 6 Kodeksu pracy możliwość wystąpienia do sądu pracy o sprostowanie opinii, wskutek uchylenia całego przepisu art. 98 ustawą z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 24, poz. 110), nie przysługuje już pracownikom. W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażany jest przy tym pogląd, iż takie rozwiązanie nie może być traktowane jako naruszające prawo do sądu (vide: wyrok SN z dnia 16 września 2009 r., I PK 59/09 - Lex nr 550994 ). Nie oznacza to jednakże pozbawienia pracownika prawa do ochrony na drodze procesu sądowego, bowiem ochrona taka przysługuje na podstawie przepisów art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego ( vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2003 r., I PK 66/02, OSNP 2004, nr 13, poz. 227). Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że sprawa niniejsza nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w związku z czym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1ppsa, skarga podlegała odrzuceniu.