II SA/Go 11/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi F spółki z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej F spółki z o.o. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej udzielił "F" spółka z o.o. zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa w 155 punktach gier, zobowiązując jednocześnie Spółkę w pkt V decyzji do rozpoczęcia działalności w terminie 12 miesięcy od daty zezwolenia. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Dyrektor Izby Celnej na wniosek Spółki przedłużył jej termin rozpoczęcia działalności do dnia [...] kwietnia 2011 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej, powołując się na art. 258 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej o.p.), art. 8 i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej u.g.h.) oraz art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie z dniem 2 kwietnia 2011 r. zezwolenia zawartego w decyzji z dnia [...] października 2009 r. w części dotyczącej 131 punktów gier wskazanych w pozycjach nr 1-2, 4-13, 15-21, 23, 25, 27-34, 37-42, 44-45, 47-72, 74-77, 79-82, 84, 86-89, 91-96, 98, 100-102, 104-106, 108-121, 123-125, 127-132, 134-138, 140-149, 151-153 i 155 załącznika do tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w toku postępowania administracyjnego ustalił, że Spółka nie podjęła działalności we wszystkich punktach gier. Tym samym organ stwierdził, że strona nie dopełniła warunku z punktu V decyzji, co stanowiło wystarczającą przesłankę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w części dotyczącej punktów gier, w których nie rozpoczęto działalności w wyznaczonym terminie. 2. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Spółka zarzuciła m.in. naruszenie art. 121 u.g.h. w zw. z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 4 z 2004 r., poz. 27 ze zm.; dalej u.g.z.w.) poprzez ich niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 258 § 1 pkt 2 i § 2 o.p., który w niniejszym postępowaniu nie znajdował zastosowania z uwagi na szczególny charakter norm ustawy o grach hazardowych, wyłączających zastosowanie przepisów ustawy o.p. w przedmiocie wygaśnięcia decyzji wobec niespełnienia warunku podjęcia działalności w nieprzekraczalnym terminie określonym tą decyzją. W ocenie odwołującego się, naruszenie warunku rozpoczęcia działalności w terminie określonym w decyzji udzielającej podmiotowi zezwolenia winno skutkować zastosowaniem art. 36 ust. 5 u.g.z.w., utrzymanego w mocy na podstawie przepisu art. 121 u.g.h. 3. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wygaśnięcia zezwolenia co do punktu gier wskazanego w pozycji nr 21 załącznika nr 1 do tej decyzji, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że z materiału sprawy wynika, iż poz. 21 załącznika nr 1 do tej decyzji, wskazana w sentencji zaskarżonej decyzji, została już cofnięta decyzją Dyrektora Izby Celnej, nr [...], z dnia [...] stycznia 2010 r. stąd w tej części uchylił zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do utrzymanej w mocy części decyzji organ wskazał, że wyrażenie użyte w art. 35 ust. 1 pkt 7 u.g.z.w. "nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności" należy rozumieć jako określenie terminu, w którym podmiot legitymujący się tego rodzaju zezwoleniem zobowiązany jest rozpocząć działalność we wszystkich punktach objętych zezwoleniem. Spółka przed dniem 2 kwietnia 2011 r. nie rozpoczęła działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 130 punktach gier. Zatem warunek rozpoczęcia działalności w określonym terminie wynikający z art. 48 ust. 2 u.g.h. nie został dochowany w odniesieniu do tych punktów. Przepis ten znajduje zastosowanie zgodnie z art. 129 ust. 1 u.g.h. Wskazał przy tym, że skoro ustawa o grach i zakładach wzajemnych nie regulowała kwestii wygaśnięcia decyzji w związku z nieuruchomieniem wszystkich punktów gier w określonym w tej decyzji terminie, to zastosowanie znajduje aktualnie obowiązujący art. 48 ust. 2 u.g.h. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła na powyższą decyzję "F" sp. z o. o., zaskarżając ją w punkcie utrzymującym w mocy decyzję I instancji i zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania polegające na wydaniu orzeczenia w oparciu o nieobowiązujący wskutek naruszenia procedury notyfikacji przez Komisję Europejską ustawy o grach hazardowych (art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy nr 98/34), - naruszenie przepisów art. 34, art. 49, art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, - naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22, art. 61, art. 7 Konstytucji RP. Nadto Spółka wniosła o wystąpienie Sądu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym ustalenie istnienia obowiązku notyfikacyjnego obciążającego Rzeczpospolitą Polską w związku z uchwaleniem ustawy o grach hazardowych, w szczególności co do przepisów stanowiących materialną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia: art. 48 ust. 2 w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 u.g.h.). 5. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił między innymi przepis art. 48 ust. 2 u.g.h. stanowiący, że w przypadku nierozpoczęcia działalności w terminie określonym w koncesji lub zezwoleniu, koncesja lub zezwolenie wygasają w całości lub części, w której nie podjęto działalności. W odniesieniu do kluczowej w sprawie kwestii, to jest zastosowania prawa nowego wyjaśnił, że w jego ocenie art. 121 (a w konsekwencji art. 36 ust. 5 u.g.z.w.) może znaleźć zastosowanie wyłącznie do podmiotów, które w ogóle nie podjęły działalności w zakresie objętym ustawą o grach hazardowych, a nie w sytuacji, gdy została ona podjęta w niektórych wyznaczonych punktach. Zdaniem Sądu, ze względu na zmianę decyzji o zezwoleniu w punkcie dotyczącym daty rozpoczęcia działalności już na gruncie przepisów ustawy o grach hazardowych, do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z uwagi na nierozpoczęcie działalności w tym nowym terminie należało zastosować art. 48 ust. 2 u.g.h. nie zaś art. 36 ust. 5 u.g.z.w. Sąd nie podzielił również poglądów skarżącej w przedmiocie obowiązku notyfikacji art. 48 ust. 2 u.g.h. i wskazał, że orzeczenie prejudycjalne TSUE o sygnaturze C-213/11 dotyczyło innych przepisów ustawy o grach hazardowych i nie ma znaczenia w sprawie niniejszej. 6. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła "F" sp. z o.o. zaskarżając go w całości i wnosząc o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze zarzucono: - naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 48 ust. 2 w zw. z art. 121 u.g.h. i w zw. z art. 36 ust. 5 u.g.z.w., polegające na błędnym przyjęciu zastosowania art. 48 ust. 2 u.g.h. zamiast art. 36 ust. 5 u.g.z.w., - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. naruszenie przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez: - bezpodstawne zaniechanie zbadania zgodności przepisu art. 48 ust. 1 i ust. 2 u.g.h., stanowiącego podstawę skarżonego rozstrzygnięcia o prawach strony, z prawem europejskim, mimo zarzutu, że przepis ten został uchwalony z naruszeniem procedury notyfikacyjnej, - bezpodstawne pominięcie zarzucanej przez skarżącą okoliczności zawisłości postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie zmiany zezwolenia udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] października 2009 r. na urządzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie woj., w zakresie punktu V - terminu rozpoczęcia działalności, które to postępowanie w chwili orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., znajdowało się na etapie postępowania kasacyjnego, - niezbadanie okoliczności zawisłości postępowań podatkowych w sprawie zmiany ww. zezwolenia w zakresie lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych, których dotyczy skarżone orzeczenie, podczas gdy skarżąca, wielokrotnie, zarówno przed upływem ww. terminu rozpoczęcia działalności, jak i po upływie tego terminu, występowała z wnioskami o zamianę, a które to wnioski nie były przez organ uwzględniane z uwagi na przepis art. 135 ust. 2 u.g.h., co wynikało z błędnego przekonania organu o skuteczności (obowiązywaniu) tego przepisu. 7. Wyrokiem z dnia 30 września 2014 r., wydanym pod sygnaturą II GSK 370/13 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę tutejszemu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, że art. 129 ust. 1 u.g.h. zawiera ogólną zasadę intertemporalną, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowej (przed 1 stycznia 2010 r.) prowadzona jest, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Z kolei art. 121 u.g.h. zawiera szczególny przepis przejściowy, dotyczący kwestii wygaśnięcia zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowej w związku z nierozpoczęciem działalności w terminie. Otóż w takiej sytuacji stosuje się art. 36 ust. 5 ustawy dawnej. Przepis ten stanowi, że zezwolenia wygasają, jeżeli w terminie jednego roku od dnia ich udzielenia nie podjęto działalności objętej zezwoleniem. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w judykaturze utrwalony jest pogląd, iż "niepodjęcie działalności" to sytuacja, w której uprawniony w ogóle nie zaczął jej prowadzić w ani jednym punkcie. W takim przypadku zezwolenie wygasa. Natomiast rozpoczęcie działalności tylko w niektórych punktach nie stanowi stanu jej "niepodjęcia" i nie skutkuje wygaśnięciem zezwolenia. Poprzednio obowiązujące przepisy nie przewidywały natomiast wygaśnięcia zezwolenia w części, w jakiej nie rozpoczęto działalności. W ustawie nowej kwestie wygaśnięcia zezwolenia w przypadku nierozpoczęcia działalności w terminie uregulowane są inaczej. Zgodnie z art. 48 ust. 1 u.g.h., termin rozpoczęcia działalności może być jednokrotnie przedłużony o nie więcej niż 6 miesięcy, a zgodnie z art. 48 ust. 2 tej ustawy, w razie nierozpoczęcia działalności w terminie zezwolenie wygasa w całości lub w tej części, w której nie podjęto działalności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden przepis nie upoważnia jednak do wniosku, że zezwolenie wydane przed 1 stycznia 2010 r., tj. na podstawie ustawy dawnej, traci swój status "zezwolenia udzielonego przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych" z tego powodu, że w oparciu o art. 48 ust. 1 u.g.h., po 1 stycznia 2010 r. przedłużono termin na rozpoczęcie działalności objętej tym zezwoleniem. Z tych względów stwierdzając naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i tylko w tym zakresie skierował sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim. Co do pozostałych zarzutów kasacyjnych wskazano natomiast z uwagi na brak ich uzasadnienia nie mogły zostać rozpoznane merytorycznie ani uwzględnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 8. Kwestią wstępną jest związanie niniejszego Sądu wykładnią prawa i oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w sprawie. Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. przepis ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim przypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia może obejmować zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe. Dla obu wymienionych typów przepisów prawa wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wiążąca. Pojęcie wykładni prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. zaczerpnięte jest z modelu kasacyjnego zakładającego dychotomię sfery ustaleń faktycznych oraz kontroli prawa. Wobec braku wyłączenia ustaleń faktycznych oraz oceny dowodów spod kontroli sądu drugiej instancji związanie takie obejmuje nie tylko wyabstrahowany rezultat interpretacji określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego, ale jego związanie z kontrolowanymi przez sąd pierwszej instancji podstawami faktycznymi oraz oceną dowodów wyrażoną w decyzji stosowania prawa przez organy administracyjne, co wzmacnia odwołanie się art. 153 p.p.s.a. stosowanego również przed sądem kasacyjnym (art. 193 p.p.s.a.). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Ponieważ w sprawie nie zaszły okoliczności uprawniające do odstąpienia od wskazanego związania determinuje ono kierunek niniejszego rozstrzygnięcia. Po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny strony nie zmodyfikowały swojego stanowiska i nie powołały się na nowe okoliczności. 9. Przedmiotem kontroli sądowej, sprawowanej w granicach i na zasadach powyżej wskazanych, pozostawała decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu o stwierdzeniu wygaśnięcia udzielonego skarżącej zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych w części wskazanej w tej decyzji. Jak to rozstrzygnął już sąd kasacyjny uznając niezasadność pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, istotą problemu prawnego sprawy pozostała kwestia prawidłowości zastosowania przepisu prawa materialnego regulującego stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, udzielonego na podstawie ustawy o grach i zakładach wzajemnych, w sytuacji gdy podmiot nim dysponujący, nie uruchomił w terminie wskazanym w zezwoleniu, działalności we wszystkich punktach. Zdaniem organu, podstawę materialnoprawną dla stwierdzenia wygaśnięcia takiego zezwolenia w części dotyczącej punktów, w których nie uruchomiono w terminie działalności, polegającej na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych, stwarzają przepisy art. 48 ust. 2 w zw. z art. 129 ust.1 u.g.h. przesądzające o treści rozstrzygnięcia w powiązaniu z przepisem art. 258 § 1 pkt 2 oraz § 2 o.p., regulującym formę rozstrzygnięcia oraz moment, od którego decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji (pozwolenia) wywołuje skutki prawne. Stanowisko przeciwne prezentowała skarżąca. Kwestia ta ostatecznie została przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny, który jednoznacznie wskazał na zastosowanie w sprawie przepisu prawa poprzednio obowiązującego. Przyjąć należy, że wygaszenie działalności polegającej na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń wydanych przed dniem 1 stycznia 2010 r. tj. do dnia wejścia w życie ustawy o grach hazardowych, może po tym dniu nastąpić tylko na podstawie art. 36 ust. 5 u.g.z.w, a zatem wyłącznie przy zaistnieniu przesłanek określonych w tym przepisie. Jak podkreśla się w judykaturze, również w uzasadnieniu wiążącego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawa o grach i zakładach wzajemnych nie przewidywała wygaśnięcia zezwolenia w części, w jakiej działalność nie została podjęta. Odmienna regulacja została przewidziana w u.g.h. Przepis art. 48 ust. 2 u.g.h. stanowi, że w przypadku nierozpoczęcia działalności w terminie określonym w koncesji lub zezwoleniu, koncesja lub zezwolenie wygasają w całości lub w tej części, w której nie podjęto działalności. Z tego faktu nie można wyprowadzać uprawnienia organu do stosowania art. 48 ust. 2 u.g.h. Podstawy do zastosowania tego przepisu nie można także wywieść z zawartego w art. 129 ust. 1 nowej ustawy zastrzeżenia "o ile ustawa nie stanowi inaczej". Skoro ustawodawca w art. 129 ust 1 u.g.h. uregulował kwestię "prowadzenia działalności" na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie u.g.h. przyjmując, że działalność jest prowadzona według przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych, to przewidziane w tym przepisie odstępstwo od zasady odnieść należy także do samego prowadzenia działalności. Kwestia wygaśnięcia zezwoleń udzielonych przed 1 stycznia 2010 r., uregulowana została w przepisach przejściowych - w art. 121 u.g.h., który nakazuje wprost do ich wygaszenia stosowanie art. 36 ust. 5 u.g.z.w. Oznacza to, że tylko w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 36 ust. 5 u.g.z.w., czyli niepodjęcia działalności w żadnym z punktów, w terminie jednego roku od dnia udzielenia zezwolenia, istnieje podstawa do wygaśnięcia zezwolenia. Kierując się założeniem racjonalności ustawodawcy należy wnioskować, że gdyby jego wolą było wprowadzenie możliwości częściowego wygaszenia zezwoleń wydanych przed dniem 1 stycznia 2010 r., nie nakazywałby stosowania przepisu art. 36 ust. 5 u.g.z.w., ale wprost wskazałby, że do spraw związanych z wygaszeniem takich zezwoleń mają zastosowanie w całości nowe przepisy, a więc art. 48 ust. 2 u.g.h., który podobnie jak art. 36 ust. 5 u.g.z.w. daje, obok wygaszenia w części, także możliwość wygaszenia zezwolenia w całości. Przyjęcie stanowiska organu pozbawia ratio legis przepisu art. 121 u.g.h., skoro ten sam zabieg legislacyjny ustawodawca osiągnąłby w przypadku niezamieszczenia w treści u.g.h. odesłania do przepisu art. 36 ust. 5 u.g.z.w. 10. Przedstawiona wyżej analiza uzasadnia zarzut naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 48 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), przy czym ze względu na typ uchybienia celowe było zastosowanie środka przewidzianego art. 135 p.p.s.a. i uchylenie również decyzji poprzedzającej. Zważywszy na to, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa poprzednio obowiązującego, a nadto mając na względzie stan sprawy po kontroli kasacyjnej (nieuwzględnienie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej), zbędne pozostawało odnoszenie się do kwestii naruszenia procedury notyfikacji i wpływu na jej wynik sprawy oraz innych kwestii proceduralnych związanych z zastosowaniem prawa nowego. Ponownie rozpoznając sprawę organ, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. związany będzie wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną, w szczególności dotyczącą wyłączenia zastosowania w sprawie przepisów prawa nowego. Obowiązany będzie on rozważyć niekwestionowany przez stronę stan faktyczny w świetle art. 36 ust. 5 u.g.z.w., mając przy tym na uwadze jego odmienną treść, która nie jest tożsama z zakresem zastosowania art. 48 ust. 2 u.g.h. W szczególności organ uwzględni, iż przez zawarty w art. 36 ust. 5 u.g.z.w. zwrot "podjęcie działalności" rozumieć należy zainicjowanie działalności chociażby w jednym punkcie w terminie w tym przepisie określonym, o czym wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w tej sprawie. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 200, 203 § 1 i 209 p.p.s.a.