II SA/Go 110/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia 31 marca 2005 r., nr XXIII/120/05 w sprawie ustalenia regulaminu przyznawania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miasta uchwałą z dnia 31 marca 2005 r., nr XXIII/120/05, powołując się na art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2198 ze zm.; dalej jako u.s.o.), ustaliła regulamin przyznawania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy. Zaskarżając uchwałę w części obejmującej § 2, § 3 ust. 2, § 5, § 8 ust. 1 i 3, § 9 ust. 4, zarzucił jej istotne naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 90f u.s.o. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 ze zm.; dalej jako rozporządzenie z dnia 20 czerwca 2002 r.), poprzez niedokładne powtórzenie w § 2 uchwały zapisów ustawy dotyczących zakresu jaki określa regulamin w sytuacji, gdy w regulacjach o randze uchwały organu gminy nie mogą zostać zawarte materie ustawowe, a tym bardziej materie ustawowe zawierające jakąkolwiek modyfikację w stosunku do treści przepisu ustawy; art. 90e ust. 1 i 3 u.s.o., poprzez uzależnianie wysokości zasiłku szkolnego w danym roku od kwoty środków otrzymanych na ten cel z budżetu państwa, w sytuacji gdy sposób ustalania wysokości zasiłku szkolnego jest uzależnione od trudnej sytuacji materialnej ucznia spowodowanej zdarzeniem losowym, a przesłanka warunkująca wysokość zasiłku jest pochodną okoliczności charakteryzujących sytuację adresata normy i jest niezależna od kondycji finansowej gminy, dla której udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym; art. 90d, art. 90f pkt 1-3, 90n ust. 7 u.s.o., art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r., poprzez wprowadzenie w § 5 ust. 1 pkt 1 ppkt a katalogu przypadków uzasadniających pokrycie kosztów związanych z pobieraniem nauki stanowiącego powtórzenie zapisów art. 90d ust. 2 pkt 1 u.s.o., zaś w § 5 ust 2 otwartego katalogu form udzielenia pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, gdy katalog tych przypadków powinien być sformułowany w sposób kategoryczny, zaś w § 5 pkt 3 odesłanie do przepisów ustawy upoważniającej w sytuacji gdy to w uchwale jako - aktu wykonawczego w stosunku do ustawy - należało uregulować w sposób kompleksowy i precyzyjny materię podlegającą regulacji, w tym konkretnym przypadku; art. 90f pkt 3 u.s.o. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez ustalenie w § 8 ust. 1 uchwały, że stypendium szkolne realizowane jest z zastrzeżeniem ust. 2, poprzez refundację poniesionych kosztów, po ich udokumentowaniu, które zgodnie z § 8 ust.3 polega na przedstawieniu dokumentów potwierdzających fakt poniesienia wydatków, przy czym za dokument rozumie się w szczególności fakturę, dowód wpłaty, bilety za przejazd do i ze szkoły oraz imienny bilet komunikacji miejskiej, powyższe stosuje się również w przypadku zasiłku szkolnego zgodnie z § 9 ust. 4 - podczas gdy na podstawie powołanych wyżej przepisów po stronie rady miasta brak jest upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego, wprowadzających zamknięty katalog środków dowodowych. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie. W uzasadnieniu skargi Prokurator w pierwszej kolejności wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i jako taki należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił. W związku z tym musi odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Prokurator zaznaczył, iż przy ocenie legalności regulaminu należy mieć również na uwadze przepisy rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r., określającego sposób tworzenia aktów normatywnych m.in. aktów prawa miejscowego. Rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem winna ona uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do tego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowią natomiast, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów innych aktów normatywnych powoduje nieważność tych zapisów. Prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych wymagań. Prokurator zauważył, że Rada Miasta dokonała modyfikacji w § 2 Regulaminu przepisu art. 90f ust. 1 u.s.o. polegającej na niedokładnym powtórzeniu wskazanych w art. 90f sformułowań dotyczących tego co określa się regulaminie. Ponadto uchwałodawca wyszedł poza obszar wyznaczony upoważnieniem w przypadku § 3 ust. 2 Regulaminu, w którym przewiduje się że pomoc materialna o charakterze socjalnym będzie uzależniona od zasiłków przeznaczonych na ten cel w budżecie miasta, w skład których wchodzi co najmniej dotacja celowa z budżetu państwa. Zależność wysokości udzielanej pomocy materialnej wynika bezpośrednio z art. 90b ust. 1 u.s.o., który stanowi, że uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa lub budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanką warunkującą wysokość indywidualnego zasiłku szkolnego jest wyłącznie przejściowa trudna sytuacja ucznia wywołana zdarzeniem losowym, o czym stanowi art. 90e ust. 1 u.s.o. Przyznanie Radzie Miasta kompetencji do obniżania wysokości zasiłku szkolnego jaki może być przyznawany podmiotom uprawnionym, z przyczyn niezwiązanych z sytuacją rodzinną i materialną ucznia stanowi nieuprawnioną subdelegację kompetencji rady miasta do ustalania zasad udzielania zasiłków szkolnych. Nadto w ocenie Prokuratora Rada Miasta określiła zbyt dowolnie w § 5 Regulaminu formy stypendium szkolnego. Oczywiście przepis art. 90f u.s.o. pozwala temu organowi określić formy w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy. Jednak powinny one zostać określone w sposób wyczerpujący, tak by nie pozostawić podmiotowi stosującemu uchwałę możliwości poszerzania ich kręgu poza formy wymienione w ustawie i w uchwale. Rada Miasta określając w § 5 ust. 1 pkt 1 formy stypendium szkolnego powtórzyła zapisy art. 90d ust. 2 pkt 1 u.s.o. zaś § 5 ust. 2 w formie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym posłużyła się sformułowaniem "w szczególności". W ocenie skarżącego taki zapis jest niedopuszczalny. Rada nie może tworzyć otwartego katalogu form stypendium szkolnego, form pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym. Prokurator zarzucił także Radzie Miasta, iż bez wyraźnej podstawy prawnej wprowadziła ograniczenia dowodowe w zakresie wykazania przez podmiot ubiegający się o stypendium swojej trudnej sytuacji materialnej, stanowiąc w § 8 ust. 1 uchwały, że stypendium szkolne realizowane jest poprzez refundację poniesionych kosztów, po ich udokumentowaniu. Zgodnie z § 8 ust. 3 udokumentowanie poniesionych kosztów polega na przedstawieniu dokumentów potwierdzających fakt poniesienia wydatków. Za dokument rozumie się w szczególności fakturę, dowód wpłaty, bilety za przejazd do i ze szkoły oraz imienny miesięczny bilet komunikacji miejskiej. Podobne zapisy zostały zawarte także w § 9 ust. 4 uchwały, odnoszącym się do udokumentowania wydatków poniesionych z tytułu zasiłku szkolnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, uznała skargę w całości. Pismem procesowym z dnia [...] marca 2018 r. Prokurator Okręgowy oświadczył, że popiera skargę z tą modyfikacją, że zaskarża § 4 zaskarżonej uchwały i wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W ocenie Prokuratora Okręgowego Rada Gminy nie zrealizowała w sposób prawidłowy delegacji ustawowej zawartej w art. 90f pkt 1 u.s.o., gdyż nie ustaliła sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego, lecz w § 4 uchwały sama ustaliła jej wysokość, uzależniając ją od dochodu na osobę w rodzinie. Skoro więc kwestionowany przepis uchwały pozostaje w oczywistej sprzeczności z delegacją ustawową zawartą we wskazanym przepisie, stwierdzone uchybienie – stanowiące istotne naruszenie prawa – uzasadnia zdaniem Prokuratora stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1767 ze zm.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a., a skarga nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Rady Miasta z dnia 31 marca 2005 r. w sprawie ustalenia regulaminu przyznawania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Miasta podjęta na podstawie art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2198 ze zm., dalej jako u.s.o.). Zgodnie z tym przepisem rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz inne okoliczności w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Przez użyte w art. 90f u.s.o. pojęcie "tryb i sposób udzielania" stypendium i zasiłku szkolnego należy rozumieć określenie pewnych wymogów i koniecznych czynności, jakie należy wykazać i podjąć w celu uzyskania prawa do świadczenia pomocowego oraz jego realizacji. W odniesieniu do "trybu" chodzi o konkretne działania dokonywane w toku danego postępowania, przepisy procedury, określony wariant jej realizacji, zaś "sposób" to metoda czy forma tego działania. Innymi słowy rada gminy uprawniona jest do określenia sposobu procedowania i formy działania w toku postępowania związanego z przyznaniem tych świadczeń (por. wyrok NSA z 6 maja 2014 r., I OSK 338/14). Zgodnie z art. 90f pkt 1 u.s.o. rada gminy winna określić sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, i których mowa w art. 90d ust. 1. Skoro rada gminy upoważniona została w delegacji ustawowej do określenia sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1 (w szczególności, gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe, z zastrzeżeniem ust. 12), to wykonanie upoważnienia ustawowego nie może polegać na ustaleniu w uchwale konkretnych kwot stypendium w zależności od dochodu w rodzinie ucznia. W przypadku uchwał dotyczących regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów, rady gmin nie powinny w ogóle operować kwotami stypendiów, gdyż jest to działanie nie mające podstawy w przepisach ustawy. Realizując upoważnienie z art. 90f u.s.o., rada gminy winna określić mechanizm ustalania wysokości stypendium szkolnego, który pozwoli organowi stosującemu przepisy uchwały ustalać, w oparciu o jej postanowienia, konkretną wysokość stypendium w indywidualnych sprawach w zależności od sytuacji materialnej ucznia i jego rodziny oraz innych okoliczności wskazanych w art. 90d ust. 1 u.s.o. Posługiwanie się w uchwale konkretnymi kwotami nie jest określeniem sposobu ustalania wysokości w rozumieniu tego przepisu, tylko ustaleniem tej wysokości, a do tego organ stanowiący nie jest uprawniony. Tym samym postanowienie w uchwale o konkretnej kwocie stypendium narusza zasadę podziału kompetencji między organami, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 28 maja 2015 r., I OSK 535/15. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż w skarżonej uchwale Rada nie zrealizowała w sposób prawidłowy delegacji ustawowej zawartej w art. 90f pkt 1 powołanej ustawy, gdyż nie ustaliła sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego, lecz w § 4 sama ustaliła jego wysokość, uzależniając ją od dochodu na osobę w rodzinie. Skoro przepisy uchwały zawierającej Regulamin pozostają w oczywistej sprzeczności z delegacją ustawową zawartą w art. 90f ust. 1 u.s.o. stwierdzone uchybienie, stanowiące niewątpliwie istotne naruszenie prawa, uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w całości, gdyż po wyeliminowaniu zapisów określających wysokość stypendium, nie zostałby zrealizowany w jakimkolwiek zakresie wynikający z tego przepisu obowiązek ustalenia sposobu ustalania wysokości stypendium. Zasadne były również zarzuty skargi dotyczące modyfikacji w § 2 Regulaminu przepisu art. 90f ust. 1 u.s.o., polegającej na niedokładnym powtórzeniu wskazanych w tym przepisie sformułowań odnośnie tego co określa się w regulaminie oraz stworzenia w § 5 Regulaminu otwartego katalogu form stypendium szkolnego. Również uzasadniony był zarzut skargi naruszenia art. 90e ust. 1 i 3 u.s.o., poprzez uzależnianie wysokości zasiłku szkolnego w danym roku od kwoty środków otrzymanych na ten cel z budżetu państwa. Zależność wysokości udzielanej pomocy materialnej wynika bezpośrednio z art. 90b ust. 1 u.s.o., który stanowi, że uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa lub budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Trzeba zgodzić się ze skarżącym, że przesłanką warunkującą wysokość indywidualnego zasiłku szkolnego jest wyłącznie przejściowa trudna sytuacja ucznia wywołana zdarzeniem losowym, o czym stanowi art. 90e ust. 1 u.s.o. Natomiast za nieuzasadniony uznał Sąd zarzut Prokuratora dotyczący treści § 8 ust. 1 uchwały, stanowiącego że stypendium szkolne realizowane jest z zastrzeżeniem ust. 2, poprzez refundację poniesionych kosztów, po ich udokumentowaniu, które zgodnie z § 8 ust. 3 polega na przedstawieniu dokumentów potwierdzających fakt poniesienia wydatków. Sąd w tym zakresie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r. w sprawie I OSK 99/14, że w zakresie przedmiotowym trybu i sposobu udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego, o jakich mowa w pkt 3 i 4 art. 90 f u.s.o., mieści się regulacja procesowa, która obejmuje dopuszczalność dowodów, których przeprowadzenie daje podstawy do ustalenia przesłanek uzasadniających przyznanie uprawnienia – stypendium szkolnego czy zasiłku szkolnego. W powołanym wyroku NSA uznał, że tryb i sposób udzielenia stypendium szkolnego, analogicznie też zasiłku szkolnego, obejmuje również sposób ustalenia stanu faktycznego, w tym i dowody dopuszczalne do ustalenia stanu faktycznego. Taka regulacja regulaminu nie narusza unormowania art. 75 § 1 k.p.a., które ma rolę podstawową przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, co nie wyłącza regulacji szczególnej, która z kolei nie zamyka, po jej wyczerpaniu (czyli braku dowodów wskazanych w regulacji szczególnej), zastosowania wszystkich reguł dowodowych przyjętych w k.p.a. Art. 90f pkt 3 i 4 u.s.o. udziela umocowania ustawowego do uregulowania trybu udzielania stypendium szkolnego oraz trybu udzielania zasiłku szkolnego. Tryb obejmuje zarówno wszczęcie postępowania w sprawie, jak i tryb postępowania w toku, które to stadium obejmuje przeprowadzenie dowodów. Wprowadzenie pierwszeństwa dowodów wskazanych w regulaminie mieści się zatem w granicach upoważnienia ustawowego. Podzielając ten pogląd, należało uznać, że regulacja § 8 ust. 1 uchwały mieści się w zakresie przedmiotowym udzielonego upoważnienia ustawowego, określonego w art. 90f pkt 3 u.s.o. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził, iż zaskarżona uchwała jest nieważna w całości, gdyż nie został w niej zrealizowany wynikający z przepisu art. 90f ust. 1 u.s.o. obowiązek określenia sposobu ustalania wysokości stypendium.