II SA/Go 114/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant specjalista Magdalena Tyniec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki oddala skargę. W dniu [...] B. i J. B. wnieśli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wniosek o odroczenie wykonania obowiązku rozbiórki i wydania pozwolenia na czasowe użytkowanie budynku letniskowego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce Nr [...] w miejscowości L. gmina S.. Nakaz rozbiórki budynku letniskowego i zbiornika na nieczystości płynne został wydany decyzją [...] przez Kierownika Urzędu Rejonowego w N.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Z. [...], a Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA/Po 662/97 skargę na w/w decyzję oddalił. Jako podstawę swojego wniosku wskazali art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane z 1974 r. i uchwałę składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2001 r., w której Sąd ten stwierdził, że art. 39 prawa budowlanego nie stanowi odrębnej samodzielnej regulacji i wiąże się z art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy dając uprawnienie organowi administracji do złagodzenia skutków nakazanej rozbiórki przez odroczenie jej wykonania i zezwolenia na czasowe wykorzystanie obiektu w razie wystąpienia określonych w ustawie przesłanek. Jest to więc w istocie całościowe uregulowanie w prawie budowlanym z 1974 r. sprawy usunięcia skutków samowoli budowlanej, które obejmuje nie tylko przesłanki nakazania rozbiórki, ale także inne przepisy nierozerwalnie związane z nakazem przymusowej rozbiórki w tym także art. 39. W niniejszej sprawie jako przesłanka zastosowania przez organ art. 39 zdaniem wnioskodawców jest okoliczność, iż złożyli wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa o wznowienie postępowania, który to organ rozpatrzy dopiero po zakończeniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Zielonogórskiego, utrzymującej w mocy decyzje organu I instancji nakazującej rozbiórkę, przed WSA w Warszawie. Zakładając zatem, że postępowanie wznowieniowe może zakończyć się pozytywną dla wnioskodawców decyzją to wykonanie rozbiórki spowodowałoby dla nich nieodwracalną, niepowetowaną szkodę i było sprzeczne z interesem indywidualnym, a tym samym sprzeczne z ogólnym pojęciem interesu społecznego, o którym mowa w art. 39 prawa budowlanego. Bowiem interes społeczny to, choć nie wyłącznie, suma interesów indywidualnych. Dodali ponadto, że sporny domek stoi na terenie na którym wybudowano już 20 innych domków letniskowych przy niezmienionym od 1996 r. planie zagospodarowania przestrzennego i w większości trwalszych bo murowanych. Decyzją [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz.1118 z późn. zm.) oraz art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38 poz.229 z późn. zm.) i art. 104 kpa odmówił B. i J. B. odroczenia wykonania obowiązku rozbiórki i wydania pozwolenia na czasowe użytkowanie budynku letniskowego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] położonej w L. Gm. S.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38 poz. 229) jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego użytkowania obiektu budowlanego, co do którego został wydany nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji . W ocenie organu w przedmiotowej sprawie brak jest względów społecznych, a tym bardziej gospodarczych do odraczania wykonania rozbiórki i wydania decyzji o pozwoleniu na czasowe użytkowanie. Budynek ten stanowi wyłączną własność zobowiązanych do rozbiórki i nie służy żadnemu interesowi społecznemu, lecz wyłącznie im - tak, że jego istnienie nie przynosi korzyści gospodarczych społeczeństwu. Odwołanie od tej decyzji wnieśli B. i J. B. domagając się uchylenia jej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania podnieśli, iż " interes społeczny" jest pojęciem niedookreślonym, które powinno być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa, a w szczególności organ jest zobowiązany wyjaśnić treść tego pojęcia i udowodnić, iż taki interes przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem stron. Nie można powoływać się na abstrakcyjnie ujęty "interes społeczny" przy podejmowaniu negatywnych dla strony rozstrzygnięć procesowych bez udowodnienia i wyczerpującego uzasadnienia na czym ten interes w konkretnym przypadku polega i dlaczego przemawia przeciwko załatwieniu sprawy proceduralnej zgodnie z wnioskiem. Takie stanowisko zajął NSA w wyroku z 12 czerwca 1981 r. opublikowanym w ONSA z 1981 r. Nr 1, poz. 57. Natomiast w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 III ARN 49/93 opublikowanym w OSNCP z 1994 r. Nr 9, poz.181 stwierdzono, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wykazać, o jaki interes ogólny chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienia takiego interesu jak i jego znaczenie, a także przesłanie powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać musi zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już w szczególności wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez konstytucję RP prawa własności. Podobnie wypowiedział się NSA w Poznaniu w wyroku z dnia 10 maja 2002 r. Nadto postępowaniu organu I instancji zarzucili, że łącznie z decyzją organ przesłał im zawiadomienie z dnia 14 listopada 2007 r. o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, a winno ono być doręczone stronie niezwłocznie po wszczęciu postępowania, a nie łącznie z decyzją rozstrzygającą w sprawie. Nadto organ nie zapewnił stronie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, ani nie zagwarantował prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie zatem zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wadą kwalifikowaną i winno skutkować uchyleniem decyzji. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji powołując się na treść art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawa budowlanego który stanowi, że jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust.1 pkt 1 lub w wypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2 właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji. Możliwość odroczenia wykonania rozbiórki odnosi się więc do sytuacji, gdy obiekt wybudowano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju. Z takiego unormowania wynika, że art. 39 wiąże się ściśle z art. 37 ust. 1 pkt 1 i nie stanowi odrębnej samodzielnej regulacji, lecz daje jedynie organowi uprawnienie do łagodzenia skutków nakazanej rozbiórki przez odroczenie jej wykonania i zezwolenie na czasowe wykorzystanie tego obiektu w razie wystąpienia określonych w ustawie przesłanek społecznych lub gospodarczych. Takie stanowisko wynika z cytowanej uchwały składu 7 sędziów NSA z 26 stycznia 2001 r. W tej mierze organ II instancji w pełni podziela stanowisko organu I instancji co do braku przesłanek społecznych i gospodarczych przemawiających za celowością czasowego wykorzystania budynku letniskowego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na działce [...] w L. w odniesieniu do którego został orzeczony prawomocny nakaz rozbiórki. W ocenie organu żaden interes społeczny w niniejszej sprawie nie występuje. W szczególności nie może organ uznać za taki interes wniosek o weryfikację decyzji o nakazie rozbiórki w nadzwyczajnym trybie jakim jest wznowienie postępowania. Nie można także subiektywnego interesu właścicieli obiektu traktować jako interes społeczny bowiem ten winien wynikać z obiektywnej oceny sytuacji a nie z własnego przekonania strony opartego na poczuciu krzywdy i nierówności. Organ zauważa, że zbędne było w sprawie zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, co jednak i tak organ uczynił bowiem organ I instancji nie przeprowadzał żadnego postępowania, a w sprawie nie brali udziału poza wnioskodawcami inni uczestnicy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli B. i J. B. Zarzucili decyzjom organów administracji błędna interpretację art. 39 prawa budowlanego w zakresie pojęcia "względy społeczne i gospodarcze", naruszenie obowiązku przestrzegania zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wynikającym z art. 10 § 1 i 3 kpa oraz naruszenie zasady powszechnego obowiązywania wykładni przyjętych przez sądy administracyjne i Sąd Najwyższy. W uzasadnieniu podali, że w swoim odwołaniu cytowali wyroki Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego co należy rozumieć pod pojęciem interes społeczny, a których to organ II instancji w ogóle nie wziął pod uwagę. Każdorazowo organ winien sprawę załatwić w sposób pozytywny dla strony jeżeli interes społeczny nie stoi na przeszkodzie. Organ nie wykazał jaki to interes społeczny winien być nadrzędny nad ich interesem. W ich ocenie występując o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa wyraźnie wskazali, że nie może być tak, aby najpierw domek letniskowy rozebrać a dopiero potem wznowić postępowanie. Nadto dodali, że nie zawiadomiono ich o wszczęciu postępowania ani w tej sprawie, ani też w sprawie gdy orzekały organy o rozbiórce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) bowiem dotyczyły one obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. i którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją wydaną po dniu 1 stycznia 1995 r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. O prawidłowości tej podstawy orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA w dniu 26 listopada 2001 r. w sprawie OPS 4/01, którą to cytują w uzasadnieniach swoich decyzji zarówno organ I jak i II instancji. Zauważyć należy, iż art. 37 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy dotyczy takiej sytuacji, gdy obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegał rozbiórce bowiem znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu prz4estrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Jak wynika z dopuszczonego dowodu przez Sąd uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 16 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA/PO 662/97 oddalającego skargę B. i J. B. na decyzję Wojewody Z[...] w przedmiocie samowoli przedmiotowego obiektu budowlanego – "skarżący realizowali budowę w okresie obowiązywania ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy S. (Dz. Urz. Nr 1 poz.15 z 1990 r.) Plan ten przewidywał, iż tereny oznaczone symbolem RP, a do tych terenów zaliczona została działka skarżących, przeznaczone są pod uprawy polowe. W sprawie w ocenie NSA Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu nie miało znaczenia, iż plan ogólny zagospodarowania przestrzennego z 1989 r. uległ zmianie z chwilą wejścia w życie uchwały [...] (Dz. Urz. Nr 10 ) która przewiduje na terenie przedmiotowej działki funkcje rekreacyjne. Skarżący wybudowali bowiem sporne obiekty w okresie obowiązywania poprzedniego planu z 1989 r. Poza tym w zmienionym planie z 1994 r. wyraźnie zaznaczono, że działania zmierzające do zagospodarowania terenu o funkcji rekreacyjnej uzależnia się od ustalenie strefy ochronnej ujęcia wody dla Miasta Sławna. Decyzją [...] Wojewoda Z. ustanowił taką strefę ochronną zabraniającą m.in. na terenie ochrony pośredniej nie tylko budowy osiedli mieszkaniowych i dróg publicznych, ale także obozowisk. Przedmiotowy wyrok jest prawomocny. Stąd też przedmiotem oceny Sądu były decyzje organów administracji, co do słuszności braku przesłanek, o których mowa w art. 39 wyżej cytowanej ustawy, przemawiających za celowością czasowego wykorzystania obiektu, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki i odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki. Przesłankami tymi są względy społeczne lub gospodarcze. Argumentem, który zdaniem skarżących przemawia za istnieniem względów społecznych, który wskazali w swoim piśmie z dnia 22 października 2007 r. na podstawie art. 39 prawa budowlanego jest okoliczność, iż złożyli w dniu 22 sierpnia 2007 r. wniosek o wznowienie postępowania w celu uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Zielonogórskiego utrzymującej w mocy decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w N. [...] dotyczącej rozbiórki obiektu. W tej mierze Sąd podziela stanowisko organu, iż ta okoliczność nie może stanowić przesłanki jako ważny wzgląd społeczny, o którym mowa w art. 39 i to z kilku względów: 1. art. 39 prawa budowlanego z 1974 r. daje organowi jedynie uprawnienie do złagodzenia skutków nakazanej rozbiórki przez odroczenie jej wykonania i zezwolenie na czasowe wykorzystanie obiektu i jest całościowym uregulowaniem możliwości usunięcia skutków samowoli budowlanej pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast skarżący nie podporządkowując się decyzji o nakazaniu rozbiórki dążą do wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji rozbiórkowej, a to poprzez złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności (sprawa w NSA ze skargi kasacyjnej skarżących na wyrok WSA w Warszawie oddalający ich skargę) a to poprzez wniosek o wznowienie postępowania tej decyzji. Nie wskazali natomiast żadnych argumentów, które przemawiałyby za odroczeniem wykonania przymusowej rozbiórki. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 16 formułuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych, a tryb nadzwyczajny jak stwierdzenie nieważności decyzji, bądź wznowienie postępowania mogą mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonych warunkach, które kpa wymienia w art. 156 i 145 kpa., a więc okoliczność w żadnej mierze nie może stanowić " ważnych względów", o których mowa w art. 39 . 2. Jak wynika z analizy akt administracyjnych decyzją z dnia 13 października 2000 r. już raz organ odmówił B. i J. B. odroczenia terminu wykonania rozbiórki domku letniskowego i zbiornika na nieczystości płynne, która to w wyniku kontroli instancyjnej została utrzymana w mocy przez Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie kwestionując uprawnienia skarżących do ponownego wystąpienia z takim samym wnioskiem w 2007 r. bowiem do kiedy w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakazująca małżonkom B. rozbiórkę domu letniskowego tak długo istnieje podstawa prawna do domagania się odroczenia wykonania tego obowiązku, o ile wystąpią okoliczności uzasadniające tymczasowe wykorzystywanie obiektu. Ale każde takie orzeczenie byłoby wyłączenie działaniem tymczasowym, bo wcześniej czy później nakaz rozbiórki musi być wykonany. Z resztą jak wynika z akt tut. Sądu II SA/Go 751 /07 i II SA/Go 804/07 postępowanie egzekucyjne przymuszające do wykonania tego obowiązku jest prowadzone przez organy administracyjne. W tej mierze także skarżący nie przytoczyli żadnych nowych okoliczności, które miały by miejsce po 2000 r. tj. po poprzedniej odmownej decyzji w przedmiotowej sprawie iż zaszła taka zmiana która uzasadniała by obecnie zastosowanie art. 39. 3. W ocenie Sądu to względy społeczne przemawiają za odmową odroczenia wykonania decyzji rozbiórkowej, a nie odwrotnie jak chcą tego skarżący. Uchylanie się skarżących od wykonania decyzji rozbiórkowej przez 12 lat, niepodporządkowanie się rozstrzygnięciu administracyjnemu, wybudowanie obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej w strefie ochronnej pośredniej ze względu na ujęcia wody dla miasta S., w ocenie Sądu, dostatecznie uzasadniają sposób rozstrzygnięcia przez organy administracji mimo lakonicznego uzasadnienia decyzji organu I instancji. Sąd równocześnie nie podzielił stanowiska skarżących, iż zbyt późne ich zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie o którym mowa w art. 10 kpa miało wpływ na wynik sprawy skoro organ I instancji nie prowadził postępowania dowodowego w sprawie, a jedynie opierał się na posiadanych dokumentach – wcześniejsze decyzje i postanowienia, o których mowa w części historycznej niniejszego uzasadnienia - znanych stronom z racji wielu prowadzonych postępowań administracyjnych i sądowych, a nadto strony jako jedyną przesłankę uzasadniającą ich wniosek z art. 39 wskazali fakt zainicjowania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o nakazie rozbiórki. Zatem w ocenie Sądu ta okoliczność nie miała wpływu na wynik sprawy. Te zatem okoliczności zadecydowały, iż Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa które skutkowałoby jej uchyleniem i na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.