II SA/Go 1159/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. radcy prawnemu M.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. 1. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. B.P. (obecnie B.M.) wystąpiła do Centrum Pomocy Rodzinie o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: E.P. i M.M.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] działający z upoważnienie Prezydenta miasta Kierownik Centrum przyznał stronie prawo do świadczenia wychowawczego na E.P. i na M.M., w kwocie po 500,00 zł miesięcznie, na okres od [...] kwietnia 2016r. do [...].09.2017 r. uznając, że strona spełnia warunki przyznania świadczenia, w szczególności kryterium dochodowe. W dniu 14 marca 2017 r. organ I instancji wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji w części dotyczącej prawa do świadczenia wychowawczego na E.P. w okresie od [...] kwietnia 2016r. do [...] marca 2017r., ponieważ wydano ją z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku powołano się na błąd w ustalaniu wysokości dochodów i jako to wskazano "ponownie przeliczono dochód rodziny"wnioskującej. Postanowieniem z dnia [...].04.2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji zgodnie z wnioskiem organu I instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano na brak interesu prawnego organu I instancji do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego. 2. Pismem z dnia [...] czerwca 2017r. Prezydent Miasta zawiadomił Kolegium, że w obrocie prawnym znajduje się decyzja, która w istotny sposób narusza prawo i wniósł o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r.. W piśmie tym wskazał te same okoliczności co w poprzednim wniosku czyli to, że błędnie ustalił prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko strony – E.P., co zostało dostrzeżone podczas weryfikacji systemu informatycznego Ministerstwa Finansów. Z weryfikacji tej wynika, iż kwota należnego podatku wyniosła: 952,00 zł. Natomiast organ błędnie wprowadził kwotę należnego podatku za 2014 r. do systemu informatycznego w wysokości 9.520,00 zł. W piśmie tym organ I instancji wskazał nadto, że w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności, gdyż 16 lutego 2017 r. do organu wpłynęło zaświadczenie z zakładu pracy strony, z którego wynika, że B.P. udzielono urlopu wychowawczego na syna M.M. na okres od [...] marca 2017 r. do [...] lutego 2018 r. W zawiadomieniu wskazano, że na podstawie zebranej dokumentacji CPR ponownie ustalił dochód rodziny w okresie od [...] kwietnia 2016r. do [...] marca 2017 r., z którego wynika, że zostało przekroczone kryterium dochodowe o kwotę 34,29 zł, w związku z tym należało odmówić B.P. prawa do świadczenia wychowawczego. Natomiast organ ponownie przeliczył dochód rodziny B.P., uwzględniając dochód utracony od dnia [...] kwietnia 2017 r. i stwierdził, że to od [...] kwietnia 2017 r. zostało spełnione kryterium dochodowe, uprawniające do pobierania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko E.P., zatem należało przyznać wnioskowane świadczenia w okresie od [...] kwietnia 2017 r. do [...] września 2017 r. 3. Decyzją z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przechylając się do treści opisanego pisma z urzędu stwierdziło nieważność decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2016 r.,nr [...] w części dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego na E.P. za okres od [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] marca 2017r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej k.p.a. ) ustanawiającego zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych oraz przesłanki trybu nadzwyczajnego z art. 156 § 1 k.p.a. Wskazano, że w ocenie Kolegium w sprawie została spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem wydana przez organ decyzja organu I instancji pozostaje w sprzeczności z treścią art. 2 pkt 1 i art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 ze zm.). Organ wydający decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r., obliczając dochód na osobę rodzinie strony omyłkowo odliczył od dochodu osiągniętego w 2014 r. kwotę podatku 9.520,00 zł, podczas gdy w rzeczywistości należny podatek dochodowy wyniósł 952,00 zł, co z kolei spowodowało przyznanie przez organ świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko E.P., mimo że strona nie spełniała kryterium dochodowego uprawniającego ją do przyznania świadczenia na pierwsze dziecko. Zdaniem Kolegium ten błąd należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że z uwagi na fakt, iż od dnia [...] marca 2017 r. strona spełnia kryterium dochodowe do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko E.P. z uwagi na utratę dochodu spowodowaną skorzystaniem z urlopu wychowawczego na syna M.M. od dnia [...] marca 2017 r. należało wyeliminować decyzję z dnia [...].04.2016r. przyznająca świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko w części tj. za okres od [...].04.2016 r. do [...].03.2017 r. (art. 18 ust. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci). 4. B.M. złożyła od przedmiotowej decyzji Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że nie zgadza się z decyzją bowiem w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego i w związku z tym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie strony organ dokonał wadliwych ustaleń stanu faktycznego, co nie stanowi naruszenia prawa materialnego. 5. Decyzją z dnia [...] października 2017r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. 2015 r., poz. 1659), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 pkt 1, art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje stanowisko podkreślając, że na skutek weryfikacji dochodów rodziny skarżącej oraz prawidłowego obliczenia tego i dochodu okazało się, że w dacie wydania decyzji zostało przekroczone kryterium dochodowe o kwotę 34,29 zł, w związku z tym należało odmówić B.P. prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – E.P.. Błędne ustalenie danych dotyczących sytuacji dochodowej strony, spowodowało rażące naruszenie przepisów prawa materialnego. 6. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. złożyła B.M. zarzucając jej naruszenie prawa i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego. Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie stanowiska strony. W uzasadnieniu podniosła, że organ I instancji dokonał wadliwych ustaleń stanu faktycznego, co nie stanowi rażącego naruszenia prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej z dnia [...] maja 2018 r. wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Podtrzymując i rozwijając argumentację dotyczącą błędnego zakwalifikowania uchybienia organu w ustaleniu stanu faktycznego jako przypadku rażącego naruszenia prawa pełnomocnik skarżącej przedstawił również wyliczenie, z którego, zdaniem strony, wynika, iż rodzina skarżącej uzyskała w 2014 r. dochód w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego,uprawniający stronę do pobierania świadczenia wychowawczego w spornym okresie. Do pisma dołączono dokumenty z wnioskiem o przeprowadzenie z nich dowodu w postępowaniu przed sądem administracyjnym na okoliczność wysokości wskazanego dochodu Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 8. Przedmiotowa sprawa dotyczy trybu nadzwyczajnego, który jest dopuszczalnym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Cechą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przedmiot tego postępowania ogranicza się wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Konsekwencją powyższego jest to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 k.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31 i n.). Dlatego celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy, tak jak w postępowaniu zwykłym a zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważności, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy (por. również wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., I OSK 11/13). W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11, CBOSA). 9. Jeśli chodzi o przesłankę podlegającą badaniu w niniejszej sprawie rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, a charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia. Z takimi sytuacjami mamy do czynienia wówczas, gdy proste zestawienie zastosowanej normy i decyzji, w której została ona zastosowana ujawnia oczywistą niezgodność. Oczywistość taka zachodzi w takich sytuacjach, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania lub nałożenia (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2008 r., II OSK 972/07, CBOSA). We współczesnym orzecznictwie i doktrynie wskazuje się jednak, że w pojęciu rażącego naruszenia prawa mieści również, w niektórych sprawach, ocena skutków naruszenia prawa łączona z wystąpieniem kwalifikowanych cech naruszenia prawa (M. Sieniuć, Rażące naruszenie prawa w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie K.P.A., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 717; także M. Jaśkowska w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 904-906, podane tam orzecznictwo). Dlatego przesłanki "rażącego naruszenia prawa", obejmują fakt oczywistości samego naruszenia prawa oraz to, jakie rozlegle lub istotne są to skutki i czy skutki te dają się, czy też nie, pogodzić z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. Jeśli zatem oczywistość naruszenia występuje, a jej skutki są nie do zaakceptowania, uzasadnione jest podważenie stabilności ostatecznego orzeczenia w trybie nieważności z uwagi na wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 10. Wskazać dalej należy, że przesłanka rażącego naruszenia prawa może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procesowych, czy też kompetencyjnych. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowanoby ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowanoby je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, CBOSA). Dotyczy to takich sytuacji, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania oceny ich zasadności. Stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter wyjątkowy, co w świetle wyczerpującego wyliczenia przez ustawodawcę podstaw nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., oznacza nakaz dokonywania ścisłej ich interpretacji. W aspekcie procesowym (dowodowym) chodzi zatem o takie sytuacje w których decyzja zostałaby wydana bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też na wydaniu tej decyzji bez przeprowadzenia dowodów o charakterze obligatoryjnym w danej sprawie. por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012, z. 3, s. 51-53). Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalnością, ale w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 2 września 2016 r., I OSK 689/15, CBOSA). 11. W kontrolowanej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przyjętym wyżej rozumieniu. Uchybienie organu związane jest z błędnym ustaleniem jednego z faktów wchodzących w skład wielu innych elementów stanu faktycznego sprawy (obliczenia łącznych dochodów strony). Z przedstawionej w punktach poprzednich niniejszego uzasadnienia charakterystyki wynika, że konstrukcja stwierdzenia nieważności z tej przyczyny ma kwalifikację stricte prawną, nie zaś faktualną. Wystąpienie błędu dotyczącego jednego faktu będącego elementem całego stanu faktycznego (podstawy faktycznej decyzji), nawet łatwo zauważalnego lub możliwego do skorygowania, nie jest rażącym naruszeniem prawa bowiem nie dotyczy kwalifikacji materialnoprawnej. Uchybienie organu I instancji nie jest również przypadkiem rażącego naruszenia prawa procesowego, bo w sprawie nie zachodzi taka sytuacja, w której brak jest w ogóle ustaleń faktycznych lub brak jest jakiejkolwiek oceny dowodów. Podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest postępowaniem, którego przedmiotem jest weryfikacja dowodów w celu ponownego i niewadliwego ustalenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Przyjmując interpretację organu I instancji (zawartą w zawiadomieniu) oraz stanowisko Kolegium każdy błąd organu w zakresie ustaleń dotyczących wielkości dochodu strony możnaby uznawać za rażący, jeżeli jego wynikiem byłoby ustalenie dochodu w wysokości wypełniającej warunki przyznania świadczenia. W ten sposób wyjątek zamieniłby się w regułę, godząc w fundamentalną dla ładu prawnego zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Z tych względów orzecznictwo i doktryna dopuszcza tylko wyjątkowo możliwość kwalifikacji uchybień proceduralnych (dowodowych) jako przypadków rażącego naruszenia prawa, zastrzegając ją tylko do sytuacji wyjątkowych, czyli takich w których, jak wyżej wskazano, w sprawie nie byłoby żadnych ustaleń lub jakiejkolwiek oceny dowodów. Organ dokonał w sprawie ponownej weryfikacji dochodów co sprowadziło się do ponownej oceny tych samych dowodów. Takie postępowanie nie mieści się w granicach przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazać również należy, że błąd w ustaleniach dochodu strony, tak jasny dla organu wydającego pierwotną decyzję oraz dla Kolegium nie jest tak oczywisty. Ze stanowiska strony, przedstawionego w jej piśmie procesowym z dnia [...] maja 2018r., wynikają wątpliwości dotyczące ustalenia jej dochodu w spornym okresie, w tym również poprawności weryfikacji tych dowchodów przeprowadzonej przez organ. Wyjaśnienie tych wątpliwości wymagałoby ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego, co oczywiście nie mieści się w ramach postępowania nieważnościowego. Z tych zatem względów załączone do pisma dokumenty nie mogły zostać zakwalifikowane jako dowód dopuszczalny do przeprowadzenia przed sądem w niniejszej sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). W sprawie nie można mówić również o tym, że ewentualne naruszenie prawa spowodowało skutek niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia kanonów praworządności. Jeśli bowiem dokonana weryfikacja dochodu strony jest niewadliwa (co nie jest pewne), to przekroczenie kryterium dochodowego o kwotę 34,29 zł nie prowadzi, w ocenie sądu, do skutków zdolnych podważyć fundamenty praworządności. Z tych względów, stwierdzając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy oraz istotne naruszenie przepisów postępowania polegające na prowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie wykraczającym poza ramy postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz tożsamą z nią decyzję poprzedzającą (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.). Dokonana w niniejszym uzasadnieniu wykładnia i ocena prawna wiążą organyw dalszym postępowaniu (art. 153 p.p.s.a.). O kosztach należnych pełnomocnikowi skarżącej ustanowionemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 i 254 § 1 p.p.s.a.