II SA/Go 116/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi D.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przekazania pisma według właściwości I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. D.B. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z prośbą o natychmiastowe zajęcie stanowiska w trybie pilnym oraz bezzwłoczne załatwienie spraw według załączników dołączonych do podania, wnosząc o przyznanie jej pomocy materialnej, zwracając się nadto do Kolegium, aby "swoimi czynnościami" zobligowało Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej do przyznania jej renty inwalidzkiej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto zarzuciła ona, iż żadna z dotychczasowych spraw kierowanych do Urzędu Miejskiego nie była pozytywnie rozpatrzona, wskazała również na brak udzielenia odpowiedzi ze strony Prezydenta Miasta na wszelkie żądania zawarte w pismach kierowanych do niego. Dlatego też wniosła o zobowiązanie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do zapoznania się z dostarczoną korespondencją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] przekazało pismo D.B. Radzie Miasta do rozpatrzenia według właściwości, podnosząc w uzasadnieniu, że pismo D.B. należy traktować, jako wniosek o udzielenie pomocy w zakresie zobowiązania poszczególnych organów (głównie Prezydenta Miasta oraz Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej) do załatwienia wszystkich spraw, toteż właściwym rzeczowo do rozpoznania wniesionego podania jest Rada Miasta. Organ powołując się na treść art. 65 § 1 k.p.a. oraz fakt, iż organy administracji publicznej obowiązane są z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, dlatego też uzasadnionym w niniejszym przypadku było przekazanie podania organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy tj. Radzie Miasta. W piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. D.B. zwróciła się Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., wnosząc o jego kasację, bowiem zawiera "wypaczenia istoty i meritum". Skarżąca wskazała, że uzasadnienie postanowienia Kolegium jest skrajnie subiektywne, co jej zdaniem jest przywarą tego organu administracji. Ponadto zarzuciła, iż organ fałszywie insynuuje i fałszywie sugeruje Radzie ocenę jej osobowości, a nadto pracownicy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej są do niej negatywnie nastawieni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku D.B. o ponowne rozpoznanie sprawy, działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, póz. 1591, ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, póz. 856, ze zm.) i art. 19 k.p.a., 65 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., postanowiło utrzymać w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] wskazując, iż wniosek D.B. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 19 k.p.a organy administracji są zobligowane do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, dlatego też organ stwierdził, iż mając na uwadze treść art. 65 § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli organ, do którego wniesiono podanie nie jest właściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, a w ocenie organu właściwym rzeczowo do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w pierwszej instancji jest Rada Miasta, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia D.B. kwestionując treść orzeczeń w pisemnej skardze z dnia [...] stycznia 2011 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. podniosła w uzasadnieniu, iż w odniesieniu do postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], zaskarżyła orzeczenie bowiem organ rozpatrując sprawy postępuje automatycznie, powielając ten sam szablon i będąc organem nadzoru i kontroli, winien w razie uchybień czy też błędów, sam podjąć decyzję lub nadać sprawie taki tok. Mając takie uprawnienia co do MOPS i Prezydenta Miasta organ stosował to wielokrotnie lecz na korzyść urzędów. Nadto w wyniku licznych odwołań od niekorzystnych decyzji MOPS i Prezydenta przekazanych do rozpatrzenia SKO w drugiej instancji, Kolegium ma możność decydowania, aby w przedłożonych przeze nią wnioskach kierowanych bezpośrednio do SKO które są w zasadzie tożsame z potrzebami odwołań od decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na odmowę przyznania dotacji - organ powinien mieć na uwadze treść art. 12 k.p.a. Zdaniem skarżącej Kolegium nic nie robi, ograniczając się tylko do pośrednictwa miedzy nią a urzędami, "przerzucając" pisma. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację i stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., Nr 153, póz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zatem zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla decyzję w całości lub w części ( uwzględniając tym samym skargę na decyzję ) jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z analizy przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wynika, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie winien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Organ administracyjny ma obowiązek wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Należy wskazać, iż postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznych regulują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, póz. 728) oraz stosowane odpowiednio na podstawie art. 14 tej ustawy - przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071, ze zm.) - zwanej dalej "k.p.a.". Art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż jednostki samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej mają obowiązek realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej. Natomiast w treści art. 17 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wyszczególniono zadania z zakresu pomocy społecznej, które należą do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Uregulowanie przyjęte w art. 110 ustawy o pomocy społecznej wskazują, iż zadania pomocy społecznej w gminach wykonują ośrodki pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie skarżąca D.B. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o dokonanie kontroli działalności Prezydenta Miasta, wnosząc jednocześnie o zobligowanie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, aby przyznało jej rentę inwalidzką z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżąca wyraziła również niezadowolenie z działania organu pomocy społecznej, który zajmuje się w jej ocenie biurokracją, a nie udzielaniem potrzebującym pomocy osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało wniosek skarżącej do rozpatrzenia organowi właściwemu do załatwienia sprawy - Radzie Miasta, uzasadniając swoje stanowisko tym, że zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, to niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Analiza treści zgromadzonego w sprawie materiału, a w szczególności wniosku strony z dnia [...] listopada 2010 r. czyni zasadnym zarzut skargi, iż organ administracji nie wyjaśnił zakresu żądania strony, a wręcz dowolnie zakreślił jego granice. Zwrócić należy uwagę, że organ administracji ograniczył zakres wniosku jedynie do zobowiązania Prezydenta Miasta do podjęcia działań w sprawach socjalno-bytowych strony skarżącej. W myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a, organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne jak i merytoryczne. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się jedynie do części wniosku skarżącej dotyczącego zobowiązania Prezydenta Miasta przyznania świadczeń socjalnych i zobowiązania go do odpowiadania na pisma nadsyłane przez skarżącą, l tak Kolegium przekazało pismo skarżącej do Rady Miasta, jako organu właściwego miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy. W tym miejscu należy wskazać, że prawdą jest, iż gmina i powiat mają obowiązek realizować zadania z zakresu opieki społecznej. Niemniej jednak zobowiązania gminy o charakterze pomocy socjalnej nie mogą być interpretowane w ten sposób, że jednostka samorządu terytorialnego będzie zastępowała organ gminy w realizacji jej ustawowych zadań. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt l OSK 2004/10. Przede wszystkim należy podkreślić, że w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy praktycznie ograniczył się głównie do przedstawienia stanu faktycznego sprawy i oceny rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu organ w ogóle nie dokonał oceny prawnej pozostałych żądań D.B. wyrażonych w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2010 r. Podkreślenia wymaga, iż ciężar ustalenia stanu faktycznego wniosku spoczywa przede wszystkim na organie administracyjnym, do którego skierowano wniosek o załatwienie konkretnej sprawy. Należy mieć także na uwadze, iż dopiero po jednoznacznym ustaleniu stanu faktycznego sprawy organ niewłaściwy może przekazać sprawę organowi właściwemu do jej załatwienia. Kolegium w ogóle nie odniosło się do części wniosku dotyczącego zobligowania Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do przyznania jej renty inwalidzkiej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Decyzje w sprawach świadczeń wydają i świadczenia te wypłacają, organy rentowe właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej. Kolegium nie odniosło się także do części wniosku zawierającego zarzut negatywnego nastawienia pracowników opieki społecznej do skarżącej. Tymczasem strona skarżąca zarzucając, że organy administracji publicznej nie działają w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia podniosła, iż jako petent opieki społecznej czuje się napiętnowana pewnymi sformułowaniami używanymi w uzasadnieniach decyzji organów administracyjnych. Z zaskarżonego postanowienia z uwagi na lakoniczność treści uzasadnienia nie wynika także, aby zgodnie z dyspozycją art. 65 § 1 k.p.a. zachodziły przesłanki przekazania wniosku w tej części do procesowego załatwienia innemu właściwemu organowi administracji. Organ w sposób nieuprawniony ograniczył zakres żądania strony, bez wcześniejszego należytego wyjaśnienia treści wniosku, do czego zobowiązywał go przecież przepis art. 7 k.p.a. Tymczasem ustalenie zakresu żądania strony jest elementem stanu faktycznego, który wyznacza przedmiot postępowania i pozwala, w szczególności na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) dokładnie wyjaśnić i załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny i uzasadniony interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym zakresie warto zwrócić na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2002 r., - sygn. akt l SA 2188/00 w którym stwierdzono, iż o tym jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7 - 9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu organ naruszył zasady postępowania określone w art. 6 - 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny przeprowadzić postępowanie z zachowaniem zasad procedury administracyjnej uwzględniając wyżej przedstawioną ocenę. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zgodnie z treścią art. 152 wyżej wymienionej ustawy stwierdzono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.