II SA/Go 1173/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A.K. i S.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu E L.E.J. Spółka Jawna pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych ze wspólną halą garażową w części podziemnej, na osiedlu [...] (kontynuacja II etapu) wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach nr ew. gr. [...], położonych w [...]. W toku tego postępowania organ I instancji ustalił obszar oddziaływania obiektu, w celu ustalenia stron postępowania. Za strony uznano wspólnoty mieszkaniowe utworzone przez właścicieli budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych na terenie działek nr [...]. Ustalono zarządy tych wspólnot powołane zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali do reprezentowania wspólnot mieszkaniowych. Rozpoznając odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] wniesione przez Z Sp. z o.o. Oddział, działający w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...], Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy dokonał analizy obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, a jej wynikiem było stwierdzenie, iż na nieruchomość położoną w [...], stanowiącą działkę nr ewid. [...], inwestycja oddziaływać nie będzie. Ocenę powyższą zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Go 448/14 oddalając skargę wniesioną w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] od decyzji organu odwoławczego umarzającej postępowanie odwoławcze. W toku tamtego postępowania A.K. i S.K., będący współużytkownikami wieczystymi nieruchomości o numerze ewidencyjnym gruntu [...] i właścicielami lokalu nr 12 w części D budynku znajdującego się na tej nieruchomości, wnieśli o uznanie ich za strony postępowania ze względu na bezpośrednie oddziaływanie inwestycji na okna lokalu mieszkalnego będącego ich własnością poprzez ograniczenie nasłonecznienia i przesłanianie. Organ I instancji uznał, że A.K. i S.K. nie wykazali w sprawie indywidualnego interesu prawnego i w postępowaniu nie przysługuje im status strony. W dniu 12 maja 2014 r. do Urzędu Miasta wpłynął wniosek A.K. i S.K. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2014 r. wraz z odwołaniem. W związku z tym, że wniosek dotyczył decyzji ostatecznej, został on uznany przez Wojewodę za wniosek o wznowienie postępowania i przekazany Prezydentowi Miasta celem rozpatrzenia. Rozpatrując sprawę Prezydent Miasta wezwał A.K. i S.K. do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie daty, w której dowiedzieli się oni o wydaniu decyzji oraz przesłanki do wznowienia postępowania. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawcy wyjaśnili, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, a o wydaniu decyzji dowiedzieli się w 2 maja 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Prezydent Miasta odmówił wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], które następnie zostało zaskarżone przez A.K. i S.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wyrokiem z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Go 856/14, WSA w Gorzowie Wlkp. uchylił postanowienia organów obu instancji i orzekł, iż termin o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a. został przez skarżących zachowany. Ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], Prezydent Miasta wznowił postępowanie na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że przedmiotem postępowania wznowieniowego jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Prezydent Miasta - działając na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. - odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]. Organ wyjaśnił, że w sprawie pozwolenia na budowę krąg podmiotów uznanych za stronę ustalany jest na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332; dalej jako pr. bud.), będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a., a zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany został w art. 3 pkt 20 pr. bud. jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Organ wskazał, że brak jest przepisu uzasadniającego twierdzenie, że nieruchomość, której współużytkownikami wieczystymi są A.K. i S.K. znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Z projektu budowlanego wynika, że przedmiotowe budynki zaprojektowane zostały na działkach, które bezpośrednio nie sąsiadują z działką o numerze ewidencyjnym gruntu [...], na której zlokalizowany jest budynek nr 17, będący współwłasnością A.K. i S.K.. W ocenie organu I instancji z uwagi na przedmiot zamierzenia inwestycyjnego brak jest podstaw do wyznaczenia obszaru oddziaływania w oparciu o inne niż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 2 pr. bud. Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, iż postępowanie wznowieniowe wykazało, że wniosek o wznowienie postępowania wniosły osoby, które nie posiadały w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przymiotu strony. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A.K. i S.K.. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż odwołujący się posiadają prawo odrębnej własności lokalu w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] oraz udziały w częściach wspólnych tej nieruchomości. Współwłaściciele nieruchomości tworzą tzw. dużą wspólnotę mieszkaniową. Organ podkreślił, że zasadą jest występowanie w sprawach wspólnot mieszkaniowych organów je reprezentujących. Nie wyłącza to możliwości uzyskania przez właściciela lokalu przymiotu strony postępowania w sprawie dotyczącej tej wspólnoty w razie wykazania, że taki przymiot posiada niezależnie od występującej w jego imieniu wspólnoty. W ocenie organu odwoławczego planowana inwestycja nie będzie utrudniać odwołującym się korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, ani powodować ograniczeń w jej zagospodarowaniu, w szczególności biorąc pod uwagę § 12, § 13 ust. 1 oraz w § 60 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.). Budowa projektowana jest na odrębnych działkach, z których żadna nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr ew. gruntu [...]. Budynki mieszkalne usytuowane zostały na działce nr ew. gruntu [...]. Działka ta, od strony działki nr [...], sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...]. Z uwagi na powyższe nie znajduje zastosowania § 12 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Przepis ten określa bowiem minimalne odległości budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Nie zostały także naruszone przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, dotyczące zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że skoro orzekający w sprawie organ I instancji stwierdził, iż podmiot wnoszący o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - nie był stroną w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, to winien był on na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, z uwagi na stwierdzenie braku podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnieśli A.K. i S.K., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie: art. 28 ust. 2 pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony, w sytuacji gdy budynek, którego są współwłaścicielami znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, art. 3 pkt 20 pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie, że nieruchomość, której skarżący są współwłaścicielami nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, art. 138 § 1 pkt k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2017r., nr [...]), w sytuacji, gdy organ I instancji dopuścił się naruszenia: art. 28 ust. 2 pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że A. i S.K. nie przysługuje przymiot strony, w sytuacji gdy budynek, którego są oni współwłaścicielami znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, art. 3 pkt 20 pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie, że nieruchomość, której skarżący są współwłaścicielami nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie prawa do czynnego udziału w postępowaniu i pozbawienie możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie pełnego i wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, skutkujące brakiem wszechstronnego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji przyczyn podjęcia decyzji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji nr [...]. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organ ocenia sprawę hipotetycznie, tak jakby inwestycja jeszcze nie powstała, tymczasem inwestycja ta już została zrealizowana, na skutek czego budynek przy ul. [...] został zasłonięty ze strony północnej przez budynek wyższy o cztery kondygnacje. Obok siebie, w odległości zaledwie 12 m, stanęły zatem budynki o różnicy wysokości ponad 20 metrów, co z oczywistych względów wpływa na znaczące ograniczenie nasłonecznienia lokalu należącego do skarżących (oś okna pomieszczeń przesłanianych znajduje się na wysokości ok. 5 m, a w odległości 12,5 m od płaszczyzny okna posadowiony jest budynek o wysokości ponad 20 metrów). W ocenie skarżących okoliczność, że budynki zostały zlokalizowane w odległości 12,62 m od budynku wielorodzinnego położonego na działce nr [...] (w którym posiadają lokal mieszkalny), i nie są to działki bezpośrednio ze sobą sąsiadujące, nie może przesądzać o tym, że nieruchomość, której są współwłaścicielami nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, i że nie doszło do naruszenia § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja stanowi wynik postępowania nadzwyczajnego zainicjowanego wnioskiem skarżących o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. o pozwoleniu na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych ze wspólną halą garażową w części podziemnej, na osiedlu [...] (kontynuacja II etapu) wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach nr ew. gr. [...]. Jako podstawę wznowienia wskazano pominięcie skarżących w powyższym postępowaniu, mimo że byli oni współużytkownikami wieczystymi nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą inwestycją (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Ponieważ bezsporne było, że A.K. i S.K. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], istota niniejszej sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącym, będącym współużytkownikami wieczystymi nieruchomości o numerze ewidencyjnym gruntu [...] i właścicielami lokalu nr 12 w części D budynku znajdującego się na tej nieruchomości, przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wznowienie postępowania, w którym kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 pr. bud., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z powyższego wynika, że przy określaniu kręgu stron w sprawach pozwolenia na budowę, prowadzonych w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym, zagadnieniem kluczowym jest ustalenie obszaru oddziaływania obiektu planowanego przez inwestora. Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 20 pr. bud., przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W rozpoznawanej sprawie organ przyjął, że brak jest przepisu uzasadniającego twierdzenie, że nieruchomość, której współużytkownikami wieczystymi są A.K. i S.K. znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W związku z powyższym należy zauważyć, iż kwestia ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, a w szczególności ustalenie, że inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość położoną w [...] (działka nr ewid. [...]) została rozstrzygnięta w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Go 448/14, gdzie przesądzono o braku przymiotu strony Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...]. Ta ocena determinuje rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a., wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana (wyrok NSA z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt I FSK 1358/06, wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 152/07). Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98; 9 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 1268/05, akceptowane przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz 2012, s. 435; B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 2011 r., s. 477-477). Skoro zatem w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Go 448/14 przesądzono, że nieruchomość położona w [...] (działka nr ewid. [...]) nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, to nie można uznać inaczej, a mianowicie że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w związku z czym przymiot strony może przysługiwać A.K. i S.K. będącym współużytkownikami wieczystymi nieruchomości o numerze ewidencyjnym gruntu [...] i właścicielami lokalu nr 12 w części D budynku przy ul. [...]. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zgodnie, że w postępowaniu w sprawach z zakresu prawa budowlanego mającym związek z nieruchomością wspólną, legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli lokali, ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa. Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy bowiem - stosownie do art. 6 ustawy o własności lokali, wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. W sprawach tego rodzaju, interes właścicieli poszczególnych lokali chroniony jest zatem przez wspólnotę mieszkaniową, która występuje wówczas w postępowaniu jako strona. Działania wspólnoty, reprezentowanej przez zarząd dotyczą co do zasady nieruchomości wspólnej określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, co wynika wprost z przepisów rozdziału 4 tej ustawy, a w szczególności z jej art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i ust. 3. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2266/13, przyjęcie jako zasady, iż w sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną, stroną postępowania jest wyłącznie wspólnota mieszkaniowa, którą reprezentuje zarząd, a jako wyjątek - uznanie za stronę tego postępowania, niezależnie od występującej w tym postępowaniu wspólnoty, właściciela lokalu, który wykaże się własnym, indywidualnym interesem prawnym, nie narusza przepisów art. 28 ust. 2 pr. bud. oraz art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1 i art. 27 ustawy z 1994 r. o własności lokali. Powyższe oznacza, że w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może występować jako strona w postępowaniu z zakresu prawa budowlanego mającym związek z nieruchomością wspólną obok będącej również stroną wspólnoty. Nie można jednak uznać, że członek wspólnoty może być stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym to postępowaniu przymiotu strony, zgodnie z art. 28 ust. 2 pr. bud. nie ma wspólnota, a to z uwagi na to, że wspólna nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Skoro zatem nieruchomość wspólna o numerze ewidencyjnym gruntu [...], której współużytkownikami wieczystymi są skarżący A.K. i S.K., nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, co przesądzone zostało w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Go 448/14, to skarżący nie byli stroną w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę i prawidłowo organ odmówił na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylenia decyzji dotychczasowej. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.