II SA/Go 119/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 sierpnia 2011 r., nr VIII.60.2011 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa stwierdza nieważność § 7 ust. 2 pkt a) i b), § 34 oraz przepisów rozdziału 4 "Sołecka Ordynacja Wyborcza" zaskarżonej uchwały. W dniu 26 sierpnia 2011 r. Rada Gminy - działając na podstawie art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g.) - podjęła uchwałę Nr VIII.60.2011 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa. Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2011 r. Nr 103 pod poz. 1971. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części obejmującej: § 7 ust. 2 pkt a) i b), § 16 ust. 2, § 18 ust. 1, 2, 4, § 19 ust. 1 i 3 - w zakresie w jakim przepisy te dotyczą wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej oraz § 17 ust. 3 Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa przez następujące jednostki redakcyjne powyższej uchwały: – § 7 ust. 2 pkt a) i b) w zakresie w jakim przepisy te przyznają kompetencje w zakresie wyboru sołtysa i rady sołeckiej, a także poszczególnych jej członków zebraniu wiejskiemu, a także § 16 ust. 2, § 18 ust. 1, 2, 4, § 19 ust. 1, 3 w zakresie w jakim odnoszą się do zebrania wiejskiego, jako podjętych z istotnym naruszeniem art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g.; – § 17 ust. 3 przez przyjęcie, że: "W zebraniu wyborczym powinno uczestniczyć w pierwszym terminie minimum 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa. Jeżeli w wyznaczonym terminie frekwencja wynosi mniej niż 10% uprawnionych mieszkańców, wyznacza się drugi termin po upływie 15 minut od wyznaczonej godziny zebrania. Postanowienia zebrania są wówczas prawomocne bez względu na liczbę obecnych na zebraniu", jako podjęty z istotnym naruszeniem art. 36 ust. 2 u.s.g., albowiem u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej żadnego kworum, a zatem każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne i wyłonią sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 7 ust. 2 pkt a) i b) w zakresie w jakim przepisy te przyznają kompetencje w zakresie wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz poszczególnych jej członków zebraniu wiejskiemu, a także § 16 ust. 2, § 18 ust. 1, 2, 4, § 19 ust. 1 i 3 w zakresie w jakim przepisy te dotyczą wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej oraz § 17 ust. 3 . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o rozważenie możliwości zawieszenia postępowania sądowego celem umożliwienia organowi reasumpcję zaskarżonej uchwały, uwzględniającą zarzuty skargi, a w dalszej konsekwencji umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego ze względu na utratę mocy obowiązującej w zaskarżonej części uchwały. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. Prokurator Okręgowy złożył oświadczenie o poparciu skargi Prokuratora Rejonowego w całości, domagając się dodatkowo stwierdzenia nieważności § 34 zaskarżonej uchwały, który wprowadził prymat statutu nad ustawą, co narusza zasadę hierarchiczności źródeł prawa, określoną w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji. Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. Prokurator Okręgowy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2019 r. z tym, że zmodyfikował zakres skargi w ten sposób, że wniósł dodatkowo o stwierdzenie nieważności całego rozdziału 4 uchwały z uwagi na to, że wszystkie przepisy w nim zawarte dotyczą zebrania wiejskiego, jako organu elekcyjnego. Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił wniosek organu o zawieszenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Gminy z dnia 26 sierpnia 2011 r. Nr VIII.60.2011 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa. Podstawę prawną uchwały stanowiły między innymi przepisy art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Stosownie natomiast do art. 35 ust. 3 statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego § 7 ust. 2 pkt a) i b) zaskarżonej uchwały, w świetle którego do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór, odwołanie sołtysa i rady sołeckiej oraz jej poszczególnych członków wskazać trzeba, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys – organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie to stosowany zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. U.s.g. nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. wyroki WSA w Opolu: z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16). Wobec tego zarzut Prokuratora w powyższym zakresie należało uznać za zasadny. Konsekwencją zaś uznania § 7 ust. 2 pkt a) i b) zaskarżonej uchwały za istotnie naruszający prawo było stwierdzenie nieważności całego Rozdziału 4 tej uchwały zatytułowanego "Sołecka Ordynacja Wyborcza", określającego zasady wyboru i odwoływania sołtysa oraz rady sołeckiej i poszczególnych jej członków przez zebranie wiejskie. Zasadnie zakwestionował również Prokurator § 34 uchwały, stanowiący, iż "w sprawach nie uregulowanych w Statucie Sołectwa mają zastosowanie obowiązujące przepisy prawa, postanowienia Statutu Gminy oraz zarządzenia organów gminy". Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi. Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w sentencji wyroku.