II SA/Go 122/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi D.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. ([...]). Prezydent Miasta umorzył postępowanie wszczęte na wniosek D.A. z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w części dotyczącej okresu od [...] października 2011 r. do [...] września 2012 r. oraz odmówił ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od października 2012 r. do [...] września 2013r. Od decyzji odwołał się D.A. wraz ze swoim pełnomocnikiem M.A. wskazując, iż kopia zaskarżonej decyzji została odebrana dopiero w dniu 20 października 2015 r. przez M.A., z uwagi na brak jej wcześniejszego skutecznego doręczenia. D.A. wskazał, iż nie zgadza się z decyzją organu i wniósł o wypłatę żądanego świadczenia. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79, poz. 856 z 2001 r. ze zm.), art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) - "k.p.a.", stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło na podstawie akt przedmiotowej sprawy, że w dniu 27 marca 2015 r. wpłynęło do organu I instancji pełnomocnictwo udzielone w tym samym dniu przez stronę D.A. matce – M.A.. Mimo ustanowienia w sprawie pełnomocnika organ pierwszej instancji, z naruszeniem zasad przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego informował o wszelkich dokonywanych w sprawie czynnościach i wydawanych w sprawie decyzjach stronę, zamiast ustanowionego w sprawie pełnomocnika, przez co zdaniem Kolegium niewątpliwie działał na szkodę strony. Skoro strona umocowała M.A. do reprezentowania w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, to temu pełnomocnikowi decyzja ta powinna zostać doręczona zgodnie z dyspozycją art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a. SKO dalej podało, iż ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że została ona doręczona D.A. w trybie doręczenia zastępczego określonego w art. 44 k.p.a. w dniu 26 sierpnia 2015 r., zaś w dniu 20 października 2015 r. organ doręczył pełnomocnikowi kopię decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz kopię postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie organu odwoławczego wydanie pełnomocnikowi kopii ww. decyzji nie spowodowało jednak wejścia tej decyzji do obrotu prawnego. W przypadku uznania, iż nie nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji w obrocie prawnym brak jest aktu, którym związany byłby organ administracji publicznej i od którego strona mogłaby wnieść odwołanie, bądź domagać się ponownego rozpoznania sprawy. Zdaniem Kolegium decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] nie weszła do obrotu prawnego, z uwagi na jej niedoręczenie pełnomocnikowi strony, jak również z uwagi na okoliczność, iż pełnomocnik strony nie brał udziału w żadnych czynnościach podejmowanych przed jej wydaniem. Kolegium wskazało przy tym na przepis art. 40 k.p.a. , który nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a zasadą oficjalności doręczeń, obciąża organy administracyjne obowiązkiem doręczenia wszystkich pism procesowych w tym orzeczeń, pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika. Od tego dnia pełnomocnik strony powinien mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony. Doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne albowiem strona ustanawiając pełnomocnika chce się ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, a więc jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki wspomnianej staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewniania sobie ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa, Z momentem doręczenia powstają skutki prawne dotyczące zarówno organu administracyjnego, jak i strony postępowania. Przepisy o doręczaniu pism procesowych, w tym decyzji, nie podlegają modyfikacji czy uzupełnieniu prowadzącemu do zaprzeczenia ich charakteru gwarantującego prawidłowość prowadzonego postępowania. Doręczenie pism procesowych rodzi określone skutki materialne i prawne, w tym wyznaczające daty biegu stosownych terminów przewidzianych dla strony i organu. Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi, co z kolei uniemożliwiło stronie właściwą ochronę jej interesów. Od prawidłowego doręczenia decyzji uzależniony jest bieg przysługującego stronie 14-dniowego terminu do złożenia odwołania. W razie przekroczenia terminu decyzja staje się ostateczna. Wobec powyższego SKO uznało, że decyzja organu I instancji nie została wprowadzona do obrotu prawnego, gdyż doręczenie jej stronie, z pominięciem pełnomocnika jest doręczeniem informacji o decyzji, ale nie otwiera biegu terminu do jej zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie niedopuszczalność odwołania spowodowana jest wadliwym działaniem organu I instancji - niedoręczeniem decyzji pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie, a nie działaniem strony. Tym samym nie doszło do utraty przez stronę przysługujących jej praw. Termin, do wniesienia odwołania nie zaczął jeszcze biec, a decyzja nie doręczona pełnomocnikowi strony pozostaje poza obrotem prawnym i nie może wywoływać negatywnych skutków dla strony. Podsumowując Kolegium poinformowało, iż nie wydano decyzji merytorycznej dotyczącej zaskarżonej decyzji albowiem w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, iż wydanie decyzji przez organ odwoławczy wskutek przedwczesnego rozpatrzenia środka zaskarżenia jest w istocie wydaniem decyzji z urzędu, bez wniosku strony i jako takie stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył D.A., reprezentowany przez M.A., który podniósł, że sprawa z jego wniosku toczy się od czterech lat i nadal jest niezakończona. Skarżący wniósł o wypłatę wnioskowanych świadczeń. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. 2014.1647. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2012.270. ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji i postanowień sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych, lecz z powodu naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które to naruszenie Sąd uwzględnił z urzędu. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a. i sprowadzało się do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2015r. ([...]). Stosownie do treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Nie budzi wątpliwości, że wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych, a zatem gdy odwołanie zostanie wniesione przedwcześnie, organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność tego środka na podstawie art. 134 k.p.a. Według organu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy termin do wniesienia odwołania należało liczyć od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony, co jeszcze nie nastąpiło, zaś sama dopuszczalność odwołania była uzależniona od tego doręczenia i w związku z tym wcześniejsze czynności procesowe pełnomocnika strony były bezskuteczne. W ocenie Sądu nawet jeżeli w zaistniałej w okolicznościach sprawy sytuacji mogły powstać wątpliwości, to organ powinien rozwiązać je z poszanowaniem interesu strony i zapewnieniem ochrony jej uprawnień procesowych, nie zaś w sposób formalistyczny. Zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną między innymi w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 k.p.a. jest bowiem jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. Przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Nadto, uregulowana przez ustawodawcę w art. 8 k.p.a., zasada zaufania do władzy publicznej wymaga, aby organy administracji publicznej w taki sposób prowadziły postępowanie, aby wzbudzać w uczestnikach tego postępowania zaufanie do organów władzy państwowej. Mając na uwadze powyższe zasady działania przez organ, zgodnie z intencją i przy uwzględnieniu interesu strony, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy należało uznać, że wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego i skuteczne procesowo jej doręczenie lub ogłoszenie nastąpiło wobec pełnomocnika procesowego strony w dniu [...] października 2015 r., kiedy to w siedzibie organu pełnomocnik strony został zapoznany z treścią decyzji (ogłoszenie decyzji), a także doręczono mu kserokopię decyzji. Należało zatem uznać odwołanie wniesione w dniu 2 listopada 2015r. za wniesione w terminie i przede wszystkim za dopuszczalne. Organ pominął, że instytucja prawna doręczenia stanowi jedną z gwarancji procesowych ochrony uprawnień strony, kiedy możność ich realizacji uzależniona jest od uzyskania informacji na temat podejmowanych przez organ czynności procesowych. Instytucja ta nie może więc być wykorzystywana przez organ na niekorzyść strony, zaś naruszenie przez organ procedury doręczeń nie powinno mieć znaczenia procesowego, o ile z oświadczeń lub czynności strony wynika, że nie wywołało ono uszczuplenie jej uprawnień lub ujemnych dla niej skutków procesowych. W rozpoznawanej sprawie zaniechanie przez organ stosowania art. 40 § 2 k.p.a. nie wywołało dla strony ujemnych skutków procesowych, gdyż pełnomocnik strony zapoznał się z decyzją i wniósł odwołanie. W omawianej sytuacji procesowej należało umożliwić stronie wykorzystanie uprawnienia do wniesienia odwołania, skoro ta czynność procesowa nastąpiła po zapoznaniu się pełnomocnika procesowego strony z wydaną decyzją. Doręczenie ma zapewnić stronie możność zapoznania się z decyzją i nie ma samodzielnego i osobnego znaczenia. Dotyczy to przykładowo sytuacji, kiedy doręczenie decyzji było wadliwe, procesowo bezskuteczne, jednak strona wniosła odwołanie przed ponowieniem doręczenia. Wówczas należy jedynie przyjąć do wiadomości podaną przez stronę datę zapoznania się z decyzją, zamiast uznawać wówczas odwołanie za przedwczesne, i przyjmować, że strona winna jeszcze raz otrzymać decyzję, którą już posiada i ponownie wnieść to samo odwołanie, aby uczynić zadość formalistycznym wymogom (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013 r., II OSK 1844/11, LEX nr 1358417, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 maja 2015 r., II SA/Wr 234/15, LEX nr 1953616). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić zatem należy, iż brak było podstaw do uznania, że wniesione przez pełnomocnika skarżącego odwołanie jest przedwczesne, a w konsekwencji - na podstawie art. 134 k.p.a. - niedopuszczalne. Powyższe stanowiło zatem o naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.