II SA/Go 13/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.),, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Anna Paprocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi B.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. nr [...] w części dotyczącej wezwania do zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie pierwszym. Ostateczną decyzją Z-cy Dyrektora Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], z upoważnienia Rady Miejskiej, przyznano B.D. dodatek mieszkaniowy w wysokości 48,46 zł na okres od [...] września 2004 r. do [...] lutego 2005 r. ustalając, że gospodarstwie domowym, którego łączny dochód w okresie trzech miesięcy wyniósł 6.145,23 zł, zamieszkują 4 osoby. Postanowieniem z [...] czerwca 2005 r. nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa organ wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wskazaną wyżej decyzją. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia Kierownik Działu Dodatków Mieszkaniowych Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.) oraz art. 7 ust. 1, 1a, 9 oraz art. 4 i art. 17 ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 z późn.zm.), uchylił decyzję o przyznaniu B.D. dodatku mieszkaniowego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. oraz nie przyznał dodatku mieszkaniowego. Jednocześnie organ wezwał stronę do zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości tj.: 581,52 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż dnia [...] sierpnia 2004 r. B.D. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego na lokal przy ul. [...], z którego wynikało, że gospodarstwo domowe składa się z 4 osób a łączny dochód członków tego gospodarstwa w okresie od maja do lipca 2004 r. wyniósł 6.145,23 zł. Po rozpatrzeniu wniosku przyznano dodatek mieszkaniowy w wysokości 48,46 zł miesięcznie począwszy od [...] września 2004 r. do [...] lutego 2005 r. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 wznowiono postępowanie z urzędu, w wyniku którego ustalono, że w złożonej deklaracji o dochodach wnioskodawczyni wykazała syna M.D. i jego dochody z tytułu stypendium za miesiąc V i VI 2004 r. w wysokości 140 zł, pomimo, że nie mieszka on pod ww. adresem od 2001 r. Biorąc pod uwagę, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję organ uznał, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych. Rozpoznając ponownie wniosek na podstawie przepisów art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych organ ustalił, że gospodarstwo domowe B.D. składa się z 3 osób: wnioskodawczyni, męża K.D. i syna J.D., a dochody tego gospodarstwa osiągnięte w okresie od maja do lipca 2004 r. wynoszą 6.005,23. W ocenie organu wnioskodawca spełnił warunki do otrzymania dodatku w wysokości 75,04 zł miesięcznie. W ocenie organu dodatek miesięczny nie przysługuje, gdyż procent miesięcznego dochodu gospodarstwa jest większy niż wydatki normatywne na lokal (art. 17 ust. 2 ustawy). Ponadto organ w oparciu o przepis art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stwierdził, iż strona zobowiązana jest do zwrotu nienależnie pobranej kwoty dodatku mieszkaniowego za przedmiotowy okres w podwójnej wysokości różnicy pomiędzy dodatkiem wypłaconym a przysługującym tj. kwoty 581,52 zł. Kwotę te nakazano wpłacić na wskazany nr konta bankowego Urzędu Miasta w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Od powyższej decyzji odwołała się B.D. podnosząc, że jej pasierb M.D. jest zameldowany na pobyt stały od 1988 r. w lokalu, którego jest ona głównym najemcą, jednakże nie zamieszkuje w nim na stałe, a jedynie przychodzi mieszkać na różne okresy czasu – czasem tydzień, dwa. Odwołująca wskazała, że pasierb sam pobierał rentę, dlatego nie była zorientowana czy nadal ją otrzymuje i nie wykazała tego dochodu. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium odwoławcze, na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1996 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w myśl z art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które prawo do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Zgodnie z wyjaśnieniami złożonymi przez skarżącą M.D. nie jest osobą stale z nią zamieszkującą i gospodarującą. Zdaniem Kolegium brak zatem było podstaw do uznania go za członka gospodarstwa domowego odwołującej, a dodatek mieszkaniowy ustalony decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. przyznany został na podstawie nieprawdziwych danych zawartych we wniosku i deklaracji. Po wznowieniu postępowania organ ustalił, że skarżącej dodatek mieszkaniowy nie przysługuje, gdyż wydatki przypadające na normatywną powierzchnię użytkową w wysokości 247,01 zł niższe są od wydatków jakie powinna ponosić skarżąca tj. 15 % dochodów gospodarstwa domowego, wynoszących 2001,74 zł - 300,26 zł. Kolegium wskazało także, iż osoba składająca wniosek miała obowiązek podać w nim prawdziwe dane, w oparciu o które nastąpiło następnie ustalenie prawa do dodatku mieszkaniowego oraz jego wysokości. W związku z powyższymi okolicznościami i ustaleniem, że dodatek przyznano uprzednio na podstawie nieprawdziwych danych, zgodnie z art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, podlega on zwrotowi w podwójnej wysokości. B.D. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o powtórne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca podniosła, że w zaskarżonych decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego łączna należność naliczona jej do spłaty wynosi 7566,84 zł i obejmuje okres od [...] września 2000 r. do [...] lutego 2005 r.. W ocenie skarżącej, zgodnie z przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych przewidującej w art. 7 ust. 14 trzyletni okres rozliczeniowy, organy mogły zobowiązać ją do zwrotu kwot podwójnej wartości niesłusznie pobranych dodatków mieszkaniowych jedynie za okres od dnia [...] marca 2002 r. do [...] lutego 2005 r. Niezależnie od powyższego zarzutu skarżąca wskazała również, iż decyzja nie jest słuszna merytorycznie, gdyż nie wzięto pod uwagę jej dobrej woli. Okresy przebywania pasierba w jej domu w związku bywały różnej długości od miesiąca do dwóch i skłamał on mówiąc, że wcale nie przebywał w jej lokalu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje: W myśl przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości między innymi przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn.zm.) Sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd może dokonać kontroli zaskarżonej decyzji także w zakresie wykraczającym poza zarzuty podniesione w skardze oraz wskazaną podstawę prawną. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71,poz. 734 z późn.zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przyznaniu skarżącej dodatku mieszkaniowego, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom mieszkającym w lokalach, do których mają tytuł prawny, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza 160% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 110% w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Zgodnie z przepisem art. 4 ww. ustawy, przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegająca się o dodatek samodzielnie albo wspólnie z innymi osobami stale razem z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, natomiast za podstawę obliczenia dochodu przypadającego na jednego członka gospodarstwa domowego przyjmuje się sumę dochodów członków tego gospodarstwa osiągniętych w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku. Wniosek z dnia [...] sierpnia 2004 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego wypełniony przez skarżącą na druku zgodnym ze wzorem stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 z późn.zm.) zawierał rubrykę "liczba osób w gospodarstwie domowym". Skarżąca rubrykę tę wypełniła wpisując "4", zaś łączny dochód wszystkich członków gospodarstwa domowego określiła na kwotę 6145,23 zł. Ponadto w załączonej do wniosku deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego za okres od maja do lipca 2004 r. wśród członków gospodarstwa domowego skarżąca wymieniła poza sobą: męża K.D. oraz dzieci M. (skreślono), M. i J.D.. Na tej podstawie organ, zgodnie z przepisami ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych, ustalił i przyznał dodatek w wysokości 48,46 zł miesięcznie. W oświadczeniach z dnia [...] maja 2005 r. M.D. (k. 9 i 13 akt administracyjnych) wskazał, że macocha aby otrzymać dodatek mieszkaniowy podawała fałszywe dochody, nie podawała otrzymywanej przez niego renty rodzinnej oraz zasądzonych alimentów uzyskiwanych przez córkę B.D. w różnej wysokości na konto. Ponadto stwierdził, że córka macochy od dwóch lat przebywa za granicą, brat nie przebywa pod tym adresem od 1998 r., a on od dwóch lat całkowicie nie zamieszkuje z macochą (w okresie dwóch lat poprzedzających ten okres przebywał sporadycznie). W oświadczeniu złożonym w dniu [...] czerwca 2005 r. B.D. potwierdziła, że M.D. nie mieszka w lokalu przy ul. [...] od 2001 r. W tej sytuacji, zachodziła wymieniona w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa przesłanka wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a mianowicie wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Organ administracji był zatem zobowiązany, na wskazanej wyżej podstawie, wznowić postępowanie w sprawie i po przeprowadzeniu postępowania także co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 Kpa), w tożsamym zakresie, uchylić na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa wadliwą decyzję o przyznaniu dodatku mieszkaniowego i rozstrzygnąć sprawę dodatku merytorycznie. W ocenie Sądu, organy administracji publicznej orzekając w przedmiotowej sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. W oparciu o obowiązujące przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych dokonano prawidłowego wyliczenia dotyczącego możliwości przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego na podstawie wniosku z dnia [...] sierpnia 2004 r., w oparciu o ustaloną wysokość dochodu jej gospodarstwa domowego w okresie od maja do lipca 2004 r. Jednocześnie należy jednak podkreślić, iż zarówno przepis art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, jak i przepis art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych nie dają podstawy do rozszerzenia zakresu orzekania organu administracji, podejmującego decyzję w trybie wznowieniowym, o dodatkowe rozstrzygnięcie zobowiązujące stronę do zwrotu nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że dodatek przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku, osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Należności te, wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi, podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Wypłatę dodatku w skorygowanej wysokości wstrzymuje się do czasu wyegzekwowania należności. Powyższy przepis posłużył organom administracji jako podstawa prawna wydania decyzji w części zobowiązującej skarżącą do zwrotu nienależnie przekazanego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolity jest pogląd, że przepis art. 145 § 1 Kpa ogranicza przedmiot wznowienia postępowania tylko do sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Skoro przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie, w której wznowiono postępowanie administracyjne, było przyznanie skarżącej dodatku mieszkaniowego w określonej wysokości, to przedmiotem badania w toku wznowionego postępowania administracyjnego mogła być jedynie kwestia przysługiwania skarżącej prawa do tego dodatku i ewentualnie jego wysokości. (por. wyrok NSA z 23 września 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1712/98, oraz wyrok NSA z 26 maja 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 1801/98). Odwołując się ponownie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wskazać, że jeszcze na tle przepisu art. 43 ust. 4 uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1998 r. Nr 120 poz. 787 z późn.zm.) ukształtowany został pogląd, iż przepis ten nie mógł być w ogóle podstawą decyzji zobowiązującej stronę do zwrotu nienależnie wypłaconego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości. Zobowiązanie takie wynikało bowiem wprost z mocy powyższego przepisu, a zapis, w myśl którego należność obejmująca podwójną wysokość nienależnie wypłaconego dodatku mieszkaniowego podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji, należało rozumieć jako podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (w zakresie wynikającym z omawianego przepisu), w razie ostatecznego uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego z powodu stwierdzenia, że dodatek przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku (vide wyroki NSA z 10 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA/Gd 1373/00, Lex 76111; z dnia 13 lutego 2002 r. sygn. akt II SA/Gd 1083/00, OSP 2003, nr 6, poz. 72; z 26 maja 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 1801/98, OSS 2000, nr 4, poz. 94). Przywołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych zachowują w omawianym zakresie pełną aktualność, w obowiązującym w dacie orzekania organów administracji stanie prawnym, z uwagi na zbieżność treści przepisu art. 43 ust. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych z przepisem art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, uchylającej ją z dniem 1 stycznia 2002 r. Sąd, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie uznał za zasadne w całości cytowane stanowisko w zakresie braku podstawy prawnej do zobowiązania skarżącej w drodze badanej decyzji administracyjnej do zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości. Należy podkreślić, że w przepisie art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ustawodawca bezpośrednio zawarł upoważnienie do przymusowego ściągnięcia tych należności wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji, nie przewidując formy decyzji administracyjnej. Wobec tego, w przypadku stwierdzenia w wyniku wznowienia postępowania, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku oraz, że osoba otrzymująca dodatek pobrała go w określonej kwocie nienależnie, jest ona ex lege zobligowana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości (okoliczność bezsporna w sprawie). Wobec tego wymuszenie przez właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego wykonania obowiązku wynikającego bezpośrednio z omawianego przepisu prawa powinno nastąpić wyłącznie w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji (art. 2 § 1 pkt 5 w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 151 z późn.zm.), bez potrzeby konkretyzacji tego obowiązku w formie decyzji administracyjnej. Sprawa zwrotu tych należności jest więc sprawą odrębną. Na tej podstawie Sąd z urzędu stwierdził, iż decyzja organu pierwszej instancji jak też utrzymującą ją w mocy decyzja organu odwoławczego, w części wzywającej skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości, zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji w wyroku. Wobec braku wniosku strony skarżącej o zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego, zgodnie z art. 210 § 1 ww. ustawy, nie orzeczono w tym zakresie.