II SA/Go 134/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.),, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Aleksandra Stankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi K.O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 172,90 zł (sto siedemdziesiąt dwa złote dziewięćdziesiąt groszy), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. umarzającą postępowanie w sprawie stanu technicznego grilla na działce nr ewid. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48, art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r.) oraz art. 104 Kpa, nakazał K.O. rozebrać grill z pergolą z wyłączeniem betonowej płyty gr. 15 cm i o powierzchni około 6,1m × 6,25 m, wykonany na działce nr ewid. [...] oraz uporządkować teren po rozbiórce. Jednocześnie zobowiązano do niezwłocznego zawiadomienia organu o wykonaniu nałożonych obowiązków. Pismem z dnia [...] listopada 2005 r. K.O. odwołała się od powyższej decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 3 Kpa, poprzez brak uzasadnienia faktycznego oraz wskazania przesłanek na jakich oparł się organ uznając, że sporny obiekt nie jest obiektem małej architektury. Odpowiadając na wezwanie organu odwoławczego w piśmie z dnia 5 grudnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że – decyzja nr [...] została odebrana przez K.O. w dniu 2 listopada 2005 r., a przez D.O. - pełnomocnika strony – w dniu 3 listopada 2005 r., – pouczył stronę, iż może ona złożyć odwołanie do dnia 16 października, natomiast jej pełnomocnik do dnia 17 października włącznie, – w dniu 17 października 2005 r. (ostatnim dniu terminu) D.O. złożył osobiście bez koperty odwołanie w siedzibie inspektoratu, które zostało wpisane do dziennika korespondencji z tą datą. Pismo było oznaczone niewłaściwą datą tj. 23 listopada 2005 r., którą po uwadze przyjmującego pismo pełnomocnik poprawił na datę właściwą, sygnując tę czynność własnoręcznym podpisem. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził uchybienie ustawowego terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż decyzja została doręczona K.O. w dniu 2 listopada 2005 r., natomiast co do odbioru decyzji przez D.O. istnieją wątpliwości ze względu na jej przerobienie na zwrotnym poświadczeniu odbioru (jest to dzień 2 lub 3 listopada 2005 r.). Opatrzone podpisem K.O. odwołanie zostało złożone w dniu 17 listopada 2005 r. osobiście przez D.O.. W ocenie organu wniesienie w tym dniu przez K.O. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odebranej przez nią w dniu 2 listopada 2005 r., nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że brak jest podstaw do uznania, iż przekazane organowi odwołanie zostało wniesione przez pełnomocnika skarżącej, gdyż w jego treści nie powołano się na jakiekolwiek pełnomocnictwo, brak jest również takiego w aktach sprawy PINB przekazanych wraz z odwołaniem. W tej sytuacji, w ocenie organu nie miała znaczenia okoliczność kto dostarczył odwołanie do siedziby organu. K.O., reprezentowana przez brata D.O., zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wskazując, iż odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r., zostało wniesione przez jej pełnomocnika w terminie ustawowym. Skarżąca przedłożyła wyjaśnienia organu pierwszej instancji dotyczące trybu wniesienia odwołania oraz oświadczenie swojego pełnomocnika. Jednocześnie wskazała, że udzielone swojemu bratu pełnomocnictwo zostało złożone w dniu [...] grudnia 2004 r. w odpowiedzi na wezwanie organu [...]. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sąd ustalił, iż prawomocnym postanowieniem z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Go 556/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odrzucił skargę K.O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stanu technicznego grilla na działce nr ewid. [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. W myśl przepisu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Jednocześnie w myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie sąd uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi m.in. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ta konstytucyjna zasada dwuinstancyjności znajduje realizację w zasadzie ogólnej dwuinstancyjności przyjętej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że do istoty dwuinstancyjności należy prawo odwołania strony od każdej decyzji nieostatecznej, a w konsekwencji dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Dlatego też przepisy ograniczające tę zasadę należy interpretować ściśle, uprzednio wnikliwie ustalając stan faktyczny. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ odwoławczy działając z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wynikającej art. 7 Kpa, nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy uznając, iż odwołanie skarżącej zostało wniesione w dniu 17 listopada 2005 r. z uchybieniem ustawowego czternastodniowego terminu. Na wstępie podkreślenia wymaga fakt, że zgodnie z art. 32 Kodeksu postępowania administracyjnego strona w postępowaniu administracyjnym może działać samodzielnie lub przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. W takiej sytuacji od momentu doręczenia organowi administracji publicznej dokumentu pełnomocnictwa (art. 33 § 3 Kpa) organ ten, oraz w zależności od treści pełnomocnictwa także organ drugiej instancji, winien dokonywać czynności wobec pełnomocnika reprezentującego stronę. W szczególności wszelkie pisma kierowane do strony należy bezwzględnie doręczać pełnomocnikowi (art. 40 § 2 Kpa). Można jednocześnie doręczać pisma pełnomocnikowi oraz stronie z tym zastrzeżeniem, że skuteczne pod względem prawnym jest zawsze doręczenie dokonane wobec pełnomocnika, a dla strony jest to tylko czynność informacyjna. Natomiast pismo nie zostanie prawidłowo doręczone i w konsekwencji nie nastąpią prawne skutki doręczenia pisma, jeżeli nie zostało ono doręczone przedstawicielowi lub pełnomocnikowi strony, nawet jeżeli zostało ono doręczone stronie (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2004 r. sygn. akt V SA/Wa 2091/04, Lex nr 164695). W konsekwencji należy wskazać, iż w przypadku ustanowienia przez stronę pełnomocnika, termin do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji rozpoczyna bieg każdorazowo od doręczenia decyzji pełnomocnikowi, a nie stronie. Pogląd ten jest utrwalony w doktrynie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (analogicznie w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 11 marca 1997 r., sygn. akt I SA/Po 1333/96 LEX nr 29072 oraz Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 r. sygn. akt III RN 95/98, opubl. OSNP 1999/21/672.). Zgodnie z przepisem art.133 § 1 P.p.s.a, sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. W aktach administracyjnych sprawy przedłożonych przez organ rzeczywiście brak jest dokumentu pełnomocnictwa udzielonego przez K.O. D.O.. Jednakże dokonując ich wnikliwej analizy należy wskazać, iż nie są one kompletne czyli nie zawierają całości dokumentacji w sprawie. Na podstawie przedłożonych akt można bez wątpliwości stwierdzić, iż pełnomocnictwo takie udzielone w dniu [...] grudnia 2004 r. zostało organowi przedłożone. Powyższego ustalenia dokonał Sąd m.in. w oparciu o treść zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przez skarżącą przestępstwa z dnia [...] października 2005 r. skierowanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Prokuratury Rejonowej. W piśmie tym oznaczono między innymi, iż przekazuje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopię pełnomocnictwa z dnia [...] grudnia dla D.O. (k. 29 akt administracyjnych). Ponadto także w piśmie wyjaśniającym z dnia [...] grudnia 2005 r. organ pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżąca była w tym postępowaniu reprezentowana przez pełnomocnika D.O.. Niezależnie od powyższego Sąd zważył, iż okoliczność ta pośrednio wynika także z analizy katalogu adresatów decyzji organu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego. Jeżeli bowiem D.O. nie był stroną postępowania (co organy administracji publicznej zobowiązane są ustalać z urzędu), to na jakiej podstawie doręczano mu rozstrzygnięcia w sprawie. Nadto w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd na podstawie dokumentów dołączonych do skargi tj. pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] (k. 6), oświadczenia D.O. z dnia [...] stycznia 2006 r. (k. 7), a zwłaszcza kopii pełnomocnictwa ogólnego udzielonego przez K.O. D.O. w dniu [...] grudnia 2004 r. ustalił, że strona w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym była reprezentowana przez D.O.. W tym stanie rzeczy termin do wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. należy liczyć od doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony – D.O.. Niedopuszczalnym jest natomiast ustalanie "odrębnych" terminów do wniesienia środka zaskarżenia dla strony i jej pełnomocnika, także gdy skutecznie doręczono im decyzję w różnych datach. Wszelkie czynności dokonywane przez pełnomocnika są zawsze działaniem w imieniu i na rzecz strony, którą on reprezentuje. W terminie do wniesienia odwołania, biegnącym jak wskazano od doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony, strona może zatem dokonywać czynności (np. wnieść odwołanie od decyzji) zarówno osobiście, jak i przez swojego pełnomocnika. Jeżeli więc organ odwoławczy w zakresie podnoszonej okoliczności reprezentacji strony przez pełnomocnika miał uzasadnione wątpliwości, pomimo potwierdzenia tego faktu przez organ pierwszej instancji, po myśli art. 7 i art. 134 Kpa, w postępowaniu wstępnym powinien je szczegółowo wyjaśnić z udziałem strony i pełnomocnika oraz rozważyć. Istotne było czy pełnomocnictwo zostało udzielone do danej sprawy, jaki jest jego zakres oraz czy zostało złożone do akt. Obowiązkiem organu było w razie wątpliwości wezwać stronę o przedłożenie pełnomocnictwa lub jego poświadczonego odpisu. Sąd zważył, iż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy dać wiarę wyjaśnieniom strony, jej pełnomocnika oraz organu administracji publicznej pierwszej instancji, iż doręczenie pełnomocnikowi decyzji tego organu z dnia [...] października 2005 r. nastąpiło w dniu [...] listopada 2005 r. (brak podstaw do przyjęcia przez organ odwoławczy "przerobienia" zwrotnego potwierdzenia odbioru). Termin do wniesienia odwołania od powyższej decyzji upłynął zatem dla strony z dniem 17 listopada 2005 r., w którym to wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego odwołanie K.O.. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, iż wydając zaskarżone postanowienie organ administracji publicznej naruszył przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 134 w zw. z art. 40 § 2 i 129 § 2 Kpa) w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, faktycznie pozbawiając K.O. możliwości merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy przez organ drugiej instancji. Wobec powyższego, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylono zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy zasądzając, zgodnie z wnioskiem skarżącej, na jej rzecz od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrot należnego w sprawie wpisu od skargi (100 zł - § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 221, poz. 2193), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz poniesionych kosztów dojazdu strony do sądu. Na marginesie należy wskazać, iż Sąd na mocy art. 225 P.p.s.a., zwrócił skarżącej z urzędu różnicę pomiędzy wpisem należnym od przedmiotowej skargi na postanowienie organu administracji publicznej, a wpisem faktycznie pobranym od strony w wysokości 400 (czterystu) zł.