II SA/Go 137/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 roku sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Uzasadnienie. Wnioskiem z dnia 24 maja 2007r, na podstawie art. 157§ 1 i 2 w związku z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., Burmistrz S. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. znak [...], w sprawie nieodpłatnego przyznania I.K. prawa własności gruntu Skarbu Państwa, oznaczonego geodezyjnie jako działka nr [...], położonego w R. gm. S.. We wniosku organ wskazał, że dokumentacja geodezyjna, która była podstawą do wydania decyzji została wykonana błędnie, ponieważ do działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] włączono, stanowiącą drogę gminną, działkę oznaczoną geodezyjnie nr [...]. Pismem z dnia 26 czerwca 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. zwróciło się do Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gorzowie Wlkp. o przeprowadzenie kontroli prawidłowości wykonania prac geodezyjnych, na podstawie których dokonano określenia granic i przyznano prawo własności działki nr [...] w R., z podaniem, czy przy określaniu granic i powierzchni uwzględniono działkę nr [...] stanowiącą drogę gminną. W piśmie z dnia 31 lipca 2007r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gorzowie Wlkp. stwierdził, że na szkicu polowym sporządzonym w 1952r. działka nr [...] nie występuje, działka ta występuje natomiast na mapie ewidencyjnej sporządzonej w dniu 10 listopada 1960r. W rejestrze gruntów założonym na dzień 1 stycznia 1963r. dla Gromady L. , Osiedle R., figuruje działka nr [...] o powierzchni 0,01 ha, dla której jako władającego wpisano Prezydium Powiatowej Rady Narodowej , Wydział Komunikacji w S.. Na mapie ewidencyjnej założonej w 1975r. jak i w założonym w dniu 11 czerwca 1979r. nowym rejestrze gruntów figuruje działka nr [...] jako droga dojazdowa do niezabudowanej części działki nr 112. Decyzją z dnia 5 sierpnia 1992r. Wojewoda Zielonogórski stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę S. nieruchomości oznaczonej numerem działki 205/1 o powierzchni 0,01 ha, stanowiącej drogę wewnętrzną. Dalej organ stwierdził, że dokumenty geodezyjne sporządzone w 1993r. na potrzeby przeniesienia własności części gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa oraz pozostawienia dotychczasowym właścicielom gruntu pod budynkami na działce nr [...], oparte zostały na szkicu regulacyjnym z 1957r, na którym działka nr [...] nie figurowała. Wykonane wówczas pomiary, opis i mapa nie uwzględniły zapisów zawartych w rejestrze ewidencji gruntów i w innych dokumentach prawnych co do prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Niewłaściwe określenie granic oraz powierzchni działki nr [...] polegające na włączeniu w jej obszar całej działki nr [...], nastąpiło na skutek nieuwzględnienia podczas prac geodezyjnych, których celem było sporządzenie dokumentacji geodezyjnej do odłączenia części gospodarstwa rolnego i pozostawienie dotychczasowym właścicielom gruntu pod budynkami na działce nr [...], stanu ewidencyjnego, który-według twierdzeń organu - odpowiadał stanowi faktycznemu i prawnemu. Decyzją [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (DZ.U.z z 2001r. Nr 142 póz. 1591 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (DZ. U. z 2001 r. nr 79 póz. 856 ze zm.), art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 i oraz art. 158 § 1 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. [...] w przedmiocie nieodpłatnego przyznania A. K. i I. K. prawa własności gruntu Skarbu Państwa - działka nr [...], położonej w R.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na szkicu polowym sporządzonym w 1952r. działka nr [...] stanowiąca dojazd do niezabudowanej części działki nr 112 - nie występuje. Występuje ona natomiast na mapie ewidencyjnej sporządzonej w dniu 10 listopada 1060 przez Oddział Geodezji i Regulacji Rolnych Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Z.. W rejestrze gruntów założonym na dzień 1 stycznia 1963r. dla Gminy L., Osiedle R., figuruje działka gruntu o powierzchni 0,01 ha, dla której jako władającego wpisano Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Komunikacji w S.. Po ponownym pomiarze obrębu R., wykonanym w celu modernizacji ewidencji gruntów, zarówno na mapie ewidencyjnej założonej w roku 1975 jak i w założonym w dniu 11 czerwca 1979r. nowym rejestrze gruntów figuruje działka oznaczona numerem [...] -jako droga dojazdowa do niezabudowanej części działki nr [...]. Decyzją z dnia 5 sierpnia 1992r. Wojewoda Zielonogórski stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę S. nieruchomości składającej się z działki nr [...] o powierzchni 0,01 ha. W roku 1993r. sporządzone zostały dokumenty geodezyjne do przeniesienia własności części gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa i pozostawienia dotychczasowym właścicielom gruntu pod budynkami na działce nr [...] (operat techniczny nr [...]). Organ stwierdził, że do wykonania przedmiotowych czynności posłużył szkic regulacyjny z 1957r., na którym działka nr [...] nie występowała. Dokonane wówczas czynności nie uwzględniły zapisów zawartych w rejestrze gruntów i innych dokumentach prawnych co do prawa własności działki nr [...]. W związku z tym, że stanowiły one podstawę do wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. decyzji z dnia 8 listopada 1993r. w przedmiocie nieodpłatnego przyznania A. K. i I. K. prawa własności gruntu Skarbu Państwa, oznaczonego geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 0,43 ha położonego w R. (wpisanego następnie do księgi wieczystej - KW 1834B - Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w S.), dlatego przedmiotowa decyzja nie odzwierciedla istniejącego stanu prawnego i faktycznego. W tej sytuacji - stwierdził organ - wskazana powyżej decyzja z dnia 8 listopada 1993r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (DZ.U. Nr 10 poz. 53). W ocenie organu zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że przekazana A. i I. małżonkom K. działka gruntu nr [...] nie obejmowała działki nr [...], która stanowiąc odrębną nieruchomość o ściśle określonym statusie prawnym nie mogła być przedmiotem przekazania im w drodze decyzji organu, w trybie powołanego wyżej przepisu prawa. Od decyzji organu l instancji I.K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona podała, że działkę nr [...] nabyła wraz z mężem w 1959r, przy czym działka ta - cyt.: "od samego początku" - posiadała powierzchnię 0.43 ha. Na mocy decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia 26 września 1974r. gospodarstwo rolne małżonków K., w zamian za rentę, zostało przejęte na własność Skarbu Państwa. Działka nr [...] o powierzchni 0,43 ha, według twierdzeń strony, nadal pozostała własnością jej oraz małżonka. Decyzją z dnia 8 listopada 1993r I.K. przyznane zostało prawo własności gruntu - działki nr [...] o powierzchni 0,43 ha. Określenie granic działki nastąpiło w oparciu o operat techniczny nr [...], na tej też podstawie dokonano stosownych wpisów w księdze wieczystej nieruchomości oraz sporządzono wyrys z mapy ewidencyjnej. Strona wskazała ponadto na treść decyzji Starosty Powiatu S. z dnia 17 czerwca 1999r. zatwierdzającą aktualizację klasyfikacji gruntów po kontroli terenowej , w której stwierdzono m.in., że działka nr [...] posiada powierzchnię 0,43 ha. Strona zarzuciła, że w sprawie nie ustalono w jaki sposób doszło do wydzielenia działki nr [...] o powierzchni 0,01 ha, stwierdzając jednocześnie, że jako właścicielce działki nr [...] przysługiwało jej prawo do dysponowania tą nieruchomością. Decyzją [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję [...]. W uzasadnieniu decyzji organ -działający w sprawie w II instancji - podtrzymał w całości argumentację oraz ustalenia organu l instancji. Odnosząc się do okoliczności podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ stwierdził, iż nie mają one wpływu na treść rozstrzygnięcia. W skardze skarżący przytoczył zarzuty i argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto skarżący wskazał, że zarówno w dacie zakupu działki nr [...], jak i w chwili obecnej, pomiędzy działkami o numerach [...] istniał plot rozdzielający obydwie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga była zasadna. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika następujący stan faktyczny. Na podstawie umowy z dnia 7 października 1959r, sporządzonej w formie aktu notarialnego, A. i I. małżonkowie K. nabyli prawo własności gospodarstwa rolnego o powierzchni 9, 91 ha, posiadające księgę wieczystą nr 1834 w Sądzie Powiatowym w S.. Decyzją Naczelnika Gminy S. z dnia 26 września 1974r. I. i A. małżonkowie K., w zamian za rentę, przekazali gospodarstwo rolne na rzecz Skarbu Państwa. Na mocy decyzji z dnia 5 sierpnia 1992r. Wojewoda Zielonogórski stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa własności nieruchomości w Gminie S. obręb R., nie posiadającej księgi wieczystej, zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. W aktach sprawy znajduje się karta inwentaryzacyjna nieruchomości, w której pod pozycją dziewiątą od góry widnieje zapis dotyczący działki nr [...], o powierzchni O, 01 ha, określonej jako droga wewnętrzna. Decyzją [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w S. przyznał A. K. i I. K. nieodpłatnie prawo własności do gruntu Skarbu Państwa, oznaczonego geodezyjnie - nr działki [...] o powierzchni O, 43 ha, położonego w R., gm. S.. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 6 wskazanej powyżej ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (...). Okoliczności powyższe pozostają poza sporem. Wnioskiem z dnia 24 maja 2007r. Burmistrz S. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. o stwierdzenie nieważności wskazanej powyżej ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 8 listopada 1993r., twierdząc, że na jej podstawie, wbrew obowiązującym przepisom prawa, przekazano na własność A. i I. małżonkom K., również własność nieruchomości - działki nr [...] o powierzchni O, 01 ha, stanowiącą drogę gminną. W trakcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 8 listopada 1993r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. zwróciło się do Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gorzowie Wlkp. o przeprowadzenie kontroli prawidłowości wykonania prac geodezyjnych, na podstawie których określono granice i przyznano prawo własności działki nr [...] w R.. Z pisma z dnia 31 lipca 2007r., stanowiącego odpowiedź organu na wniosek Kolegium, Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (w skrócie -L.W.I.N.G.i K.), stwierdził, że działka nr [...] występuje dopiero na mapie ewidencyjnej sporządzonej w dniu 10 lipca 1960 r., natomiast dokumenty geodezyjne sporządzone na potrzeby przeniesienia własności nieruchomości - działki nr [...], sporządzone zostały w oparciu o szkic regulacyjny z 1957r, na którym działka nr [...] nie figurowała. Organ stwierdził, że od czasu założenia ewidencji gruntów dla obrębu R. do chwili obecnej, zarówno na mapach ewidencyjnych jak i w rejestrze gruntów widnieją działki nr [...] . W oparciu o treść pisma L.W.I.N.G.i.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. stwierdziło nieważność decyzji z dnia 8 listopada 1993r. o przekazaniu na własność nieodpłatnie nieruchomości - działki nr [...] o powierzchni O, 43 ha, położonej w R., na rzecz A. i I. małżonków K. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Stosownie do treści art. 6 wskazanej powyżej ustawy 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (...) właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. W toku postępowania organ nie wykazał, w sposób nie budzący wątpliwości, że ostateczna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. dnia 8 listopada 1993r. wydana została z rażącym naruszeniem przytoczonego powyżej przepisu art. 6 ustawy z 24 lutego 1989r. Przede wszystkim należy zauważyć, że A. i I. małżonkowie K. nabyli gospodarstwo rolne w 1959r., a zatem w dacie, w której -jak wynika z pisma LW.I.N.G.i K. - działka nr [...] na mapach geodezyjnych (ani na stosownym szkicu polowym) nie została jeszcze uwidoczniona. Jednakże z aktu notarialnego, stanowiącego umowę nabycia gospodarstwa rolnego, nie wynika jakie działki, o jakiej powierzchni w skład tegoż gospodarstwa rolnego wchodziły. Istotną w sprawie jest okoliczność czy w momencie nabycia gospodarstwa rolnego, w jego skład wchodziła działka nr [...] o powierzchni O, 43 ha. Skoro, jak przyjął organ administracyjny, przedmiotową decyzją z dnia 8 listopada 1993r. przekazano na własność działkę nr [...], której powierzchnię błędnie określono na O, 43 ha, albowiem zawierała ona powierzchnię działki nr [...], to tym samym należałoby konsekwentnie przyjąć, że małżonkowie K. umową notarialną nabyli gospodarstwo rolne, w tym działkę nr [...] o powierzchni 0. 42 ha, czyli "pomniejszoną" o powierzchnię działki nr [...]. Okoliczność ta ma w sprawie istotne znaczenie, a w toku postępowania nie została wyjaśniona. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że w toku postępowania stanowisko strony skarżącej było w tym względzie jednoznaczne i wynika z niego, że powierzchnia działki nr [...] cyt. "od początku" wynosiła O, 43 ha. Należy uznać za słuszną argumentację strony skarżącej w myśl której "wydzielenie" z działki nr [...] powierzchni 0.01 ha - po 7 października 1959r, czyli po zawarciu umowy nabycia gospodarstwa rolnego, wymagało zgody właścicieli tejże działki. W sprawie nie wyjaśniono okoliczności i trybu geodezyjnego wydzielenia działki nr [...] o powierzchni 0,01 ha. Nadto, jak wynika z materiału dowodowego w sprawie, pomimo tego, że w ewidencji gruntów widnieją działki nr [...] i 205/1, to powierzchnia działki nr [...] wynosi 0,43 ha. Nie można też pominąć w sprawie znaczenia decyzji Starosty Powiatu S. z dnia 17 czerwca 1999r. w sprawie zatwierdzenia aktualizacji klasyfikacji po kontroli terenowej gruntów w R. oznaczonych działką nr [...] o powierzchni O, 43 ha. Z treści tejże decyzji wynika, że działka nr [...] została ponownie sklasyfikowana i uwidoczniona na mapie, a jej powierzchnia wynosi O, 43 ha. W oparciu o decyzję o przekazaniu gospodarstwa rolnego na własność Państwa, należy również ustalić powierzchnię gospodarstwa rolnego przekazanego przez małżonków K. w zamian za rentę. Powyższe okoliczności mają w sprawie zasadnicze znaczenie, a ich wyjaśnienie pozwoli na ustalenie czy przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew stanowisku organu, w świetle treści przepisu art. 6 wskazanej powyżej ustawy z dnia 24 lutego 1989r, ma zaznaczenie dla sprawy kwestia powierzchni działki nr [...] w momencie jej nabycia przez małżonków K. oraz powierzchnia przekazanego gospodarstwa rolnego w 1974r. w zamian za rentę, a w szczególności - działki nr [...]. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Analizując całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, należy stwierdzić, iż w obecnym kształcie nie daje on podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowa decyzja z dnia 8 listopada 1993r. w sposób rażący naruszyła prawo, a wobec tego zachodzi konieczności jej eliminacji z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej, stanowi wyjątek od wynikającej z art.16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. Stąd też okoliczności uzasadniające eliminację takiej decyzji z obrotu prawnego nie mogą budzić żadnych wątpliwości. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że istotnym jego elementem jest pismo L.W.l.N.G.i K. z dnia 31 lipca 2007r. Jednakże pismo to, tak jak pozostałe dowody w sprawie, podlegało ocenie organu orzekającego w sprawie i nie powinno stanowić samoistnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Z treści wskazanego tu pisma wynika, że w wyniku omyłki zaistniałej podczas sporządzania dokumentacji geodezyjnej na potrzeby przekazania na własność małżonkom K. działki nr [...], doszło do określenia jej powierzchni poprzez włączenie do niej również działki nr [...]. Jednakże, ani z treści tegoż pisma, ani z pozostałego materiału dowodowego nie wynika, w jaki sposób doszło do geodezyjnego wydzielenia działki nr [...], czy nastąpiło to poprzez "pomniejszenie" powierzchni działki nr [...], nadto w jakim okresie proces ten miał miejsce. W ocenie Sądu, powołanie się jedynie na omyłkę zaistniałą podczas prac geodezyjnych, bez szczegółowego określenia okoliczności sprawy, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o nabyciu prawa własności nieruchomości. Wątpliwości w tym zakresie winny być wyjaśnione w toku dalszych czynności procesowych. Z twierdzeń strony skarżącej wynika, że działka nr [...] fizycznie nie została nigdy wydzielona, a w rzeczywistości na granicy działek o numerach [...] posadowiony był płot rozgraniczający. Okoliczność ta, w kontekście istniejących wątpliwości, również winna być poddana ocenie w decyzji rozstrzygającej sprawę. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 póz. 1270 ze zm.), zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały uchylone. Na podstawie art. 151 ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.