II SA/Go 148/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 5 września 2011 r. nr XI/55/2011 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 pkt 1 lit. b, c, d, e oraz § 3, II. umarza postępowanie sądowe w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 2 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały, III. w pozostałym zakresie oddala skargę, IV. określa, że zaskarżona uchwała w części, o której mowa w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. W dniu [...] września 2011 r. Rada Miejska, na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j. Dz. U. z 2007r., nr 70, poz. 473 ze zm.), podjęła uchwałę nr XI/55/2011 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy wnosząc o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 i § 3, Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez: I. niejasne, nieprecyzyjne i skutkujące całkowitą dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego brak jednoznacznego określenia w § 2 ust. 1 uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r. na terenie gminy sposobu dokonywania pomiaru wyznaczonej przez Radę odległości 30 metrów od miejsc sprzedaży alkoholu do obiektów chronionych poprzez wskazanie, iż odległość tę należy mierzyć najkrótszą drogą dojścia od wejścia do punktu sprzedaży do wejścia do obiektu lub placówki, co w konsekwencji sprzyja możliwości różnego pojmowania wskazanej odległości, a tym samym nie dąży do realizacji celów ustawy, w postaci ograniczania dostępności napojów alkoholowych i tworzenia warunków motywujących do powstrzymywania się od spożywania alkoholu, a wręcz przeciwnie - może stanowić instrument służący omijaniu założeń ustawodawcy, II. ustalenie w § 3 zaskarżonej uchwały, że zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych określone w § 2 nie dotyczą wydawanych jednorazowych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, podczas gdy decyzja prawodawcza Rady nie znajduje oparcia w treści upoważnienia z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ani w innych przepisach oraz celach powołanej ustawy. Wskazując na powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżone przepisy uchwały zostały wydane z przekroczeniem uprawnień zawartych w delegacji ustawowej w art. 12 ust. 2 ustawy. Zdaniem skarżącego pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności ich usytuowania względem miejsc chronionych. Rada, przy podejmowaniu uchwał, powinna mieć na uwadze skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów z geometrycznego punktu widzenia, pomiędzy którymi ma następować pomiar odległości pomiędzy obiektem chronionym a punktem sprzedaży napojów alkoholowych (sklep branżowy ze sprzedażą napojów alkoholowych, wydzielone stoisko w innych placówkach handlowych). Nieprecyzyjne określenie samej zasady (sposobu) wyznaczania odległości determinuje tym samym względność otrzymywanych wyników pomiarów kontrolujących, czy punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie jest położony sprzecznie z zasadami usytuowania punktów sprzedaży tych napojów. Prokurator stwierdził, że nie sposób zgodzić się, iż określenie zawarte w uchwale Rady Miejskiej z dnia [...] września 2013 r. dotyczące sposobu pomiaru odległości a stanowiące, iż mierzona ona będzie najkrótszą drogą dojścia od wejścia do punktu sprzedaży do wejścia do obiektu lub placówki (..) jest dostatecznie precyzyjne i jasne. W zakresie tym wątpliwości może budzić już samo pojęcie "punktu sprzedaży", a mianowicie czy wspomnianego pomiaru należy dokonywać do granicy działki (posesji), na której taki punkt jest zlokalizowany; do wejścia do budynku (obiektu handlowego) w którym się mieści, czy też może do punktu kasowego lub innego jeszcze punktu w przestrzeni. Zdaniem skarżącego zastrzeżenia również może budzić wskazanie wejścia do obiektu lub placówki, albowiem nie wiadomo, czy w powyższym przypadku chodzi o wejście do budynku stanowiącego obiekt, czy raczej o granice posesji (działki), na której taki obiekt jest położony, co dla przykładu w przypadku terenu szkoły obejmuje nie tylko sam budynek, ale również teren wokół niego ogrodzony płotem i obejmujący boisko sportowe oraz pozostałą infrastrukturę. Powyższe niejasności związane z wykładnią § 2 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej - mogące, zdaniem skarżącego, w praktyce skutkować arbitralnością rozstrzygnięć organu stosującego ten przepis uchwały prowadzą do wniosku, że wskazana powyżej regulacja istotnie narusza prawo poprzez nie dość jednoznaczne i zgodne z zasadami prawidłowej legislacji określenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, jak wymaga tego przepis art 12 ust. 2 u.w.t. Dalej skarżący uznał, że również § 3 uchwały stanowi przekroczenie uprawnień prawodawczych Rady. Wskazał, że w treści przepisu art. 12 ust. 2 u.w.t. wskazuje się, iż Rada "ustala" a nie, że "może ustalić" zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, co stanowi o jednoznacznym obowiązku ustalenia takich zasad. Zarazem obowiązek lub sposób ustalenia tych zasad nie został przez ustawodawcę w jakikolwiek sposób uzależniony od charakteru zezwolenia (okresowe, jednorazowe). W ocenie skarżącego powyższe oznacza, że Rada nie tylko nie może odstąpić od ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych dla któregokolwiek z rodzajów zezwolenia, ale także nie jest władna różnicować tych zasad dla poszczególnych rodzajów zezwoleń. Na koniec Prokurator uznał, że kwestionowane działania legislacyjne Rady stoją w sprzeczności również z treścią zawartą przez ustawodawcę w art. 12 ust. 4 u.w.t. stanowiącym o ograniczaniu dostępności alkoholu. Nadto kłóci się również z celami całej ustawy, które znalazły swój wyraz w jej tytule, preambule oraz licznych przepisach szczegółowych. W odpowiedzi na skargę organ nie podzielił stanowiska Prokuratora Rejonowego, że Rada Miejska ustalając zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych w sposób nieprecyzyjny określiła w § 2 rzeczonej uchwały zasady wyznaczania odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych poprzez wskazanie, że odległość ta mierzona będzie "najkrótszą drogą dojścia od wejścia do punktu sprzedaży do wejścia do obiektu lub placówki (chronionej)". Powołując się na słownik języka polskiego wskazał, że rzeczownik "wejście" definiowany jest jako "miejsce, w którym się wchodzi do jakiegoś wnętrza", którym można wejść; brama, drzwi, wrota", a więc co do zasady, zdaniem organu, należy przyjąć, że wejście do punktu sprzedaży to jest wejście do pomieszczenia, w którym prowadzi się sprzedaż napojów alkoholowych. W znaczeniu słownikowym, czy też potocznym nie ma wątpliwości, że pomiar odległości należy wykonać od wejścia do wyodrębnionego ścianami pomieszczenia (lokalu) budynku, w którym ma być prowadzona sprzedaż. Wobec powyższego Gmina stoi na stanowisku, że zarzut jakoby sformułowanie "od wejścia do punktu sprzedaży (...)" nie dawało podstaw do jednoznacznego wskazania miejsca, od którego należy mierzyć odległość, jest chybiony. Pismem z dnia [...] marca 2014r. Prokurator Okręgowy zmodyfikował zakres skargi poprzez zaskarżenie jej § 2 pkt 1 lit. b, c, d, e, f oraz § 3 i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. Prokurator Okręgowy stwierdził, że zakres zaskarżenia uchwały wskazany w skardze Prokuratora Rejonowego oraz wniosek zostały określone wadliwie, ponieważ zaskarżona uchwała nie zawiera ustępów. Nadto stwierdził, że wbrew twierdzeniom autora skargi, zawarty w § 2 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały sposób odmierzania odległości jest jasny, precyzyjny i nie powinien skutkować dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego. Następnie skarżący wskazał, że zapisy zawarte w podpunktach b, c, d, e, f § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały wkraczają w materię uregulowaną w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który to przepis nie stanowił podstawy prawnej uchwały. Tworzenie wokół obiektów wskazanych w powyższych podpunktach strefy ochronnej bez zindywidualizowania tych obiektów (miejsc), wykazania ich szczególnego charakteru i bez powołania w uchwale podstawy materialnoprawnej jest, w ocenie Prokuratora Okręgowego, przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Na wezwanie Sądu do udzielenia wyjaśnień, Prokurator Okręgowy pismem z dnia [...] kwietnia 2014r. cofnął skargę w zakresie § 2 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w przeważającej części okazała się zasadna. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w toku postępowania sądowego stanowisko skarżącego, zarówno co do zakresu zaskarżenia, jak i argumentacji na poparcie skargi, uległo zmianie. Skarżący w konsekwencji uznał, że uregulowania zawarte w zaskarżonej uchwale odnoszące się do sposobu określenia odległości punktów sprzedaży alkoholu od miejsc chronionych, zawierają na tyle precyzyjne określenia, że na etapie stosowania prawa miejscowego nie powinny skutkować dowolnością. Skarżący cofnął skargę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 2 pkt 0. lit. a zaskarżonej uchwały. Uznając cofnięcie skargi za dopuszczalne, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie. Przechodząc do analizy legalności zaskarżonej uchwały, w granicach jej zaskarżenia, zważyć należy co następuje. Przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (DZ.U. z 2007 r. Nr 70 poz. 473 ze zm.). Stosownie do treści art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (DZ.U. z 2002 Nr 147 poz, 1231 ), zwana daiej ustawą, rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. W myśl art. 12 ust. 2 ustawy rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Gmina nie dysponuje nieograniczoną swobodą w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, W tym względzie gmina jest ograniczona obowiązkiem realizowania celów ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. W myśl art. 12 ust. 4 ustawy liczba punktów sprzedaży, o których mowa w ust. 1 oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Ustawodawca w art. 1 ust. 1 ustawy nałożył na organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego obowiązek podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. W preambule do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustawodawca zawarł zasadniczy cel oraz myśl przewodnią regulacji zawartych w ustawie i uznał życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. W piśmiennictwie wskazuje się na normatywny charakter preambuły do ustawy w wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - w znaczeniu wypowiedzi formułującej cele, do osiągania których mają dążyć organy administracji publicznej właściwe w sprawach będących przedmiotem regulacji ustawy, a więc w znaczeniu elementu aksjologicznego, norm odkodowywanych z pozostałej części ustawy (por. Iwona Skrzydło - Niżnik, Grażyna Zalas, ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Lex Omega). Kontrola legalności wszystkich aktów prawnych, czy to w formie aktów o charakterze indywidualnym (np. decyzje administracyjne) czy też zawierających normy powszechnie obowiązujące ( np. uchwały), wydanych w oparciu o przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi winna uwzględniać założenia ogólne, naczelne zasady, które legły u podstaw rozwiązań prawnych zawartych w ustawie. Przepisy art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy upoważniają właściwą radę gminy do ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. A zatem to do zadań organu stanowiącego gminy należy określenie zasad według, których zlokalizowane będą miejsca sprzedaży alkoholu. W § 2 pkt 1 lit. b, c, d, e zaskarżonej uchwały zawarto regulacje dotyczące usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych względem miejsc chronionych. Ustawodawca w art. 14 ust. 1-5 ustawy określił miejsca w których sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych jest zabronione, są to tzw. miejsca chronione. Katalog takich miejsc jest zbiorem zamkniętym, co oznacza że na podstawie art. 12 ust. 2 rada nie może dokonywać jego rozszerzenia. Przepis art. 14 ust. 6 ustawy stanowi, że w innych, niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Przytoczony powyżej przepis art. 14 ust. 6 ustanawia kompetencję do wprowadzenia dodatkowych zakazów sprzedaży napojów alkoholowych o charakterze stałym bądź też czasowym na wyznaczonych obszarach gminy, ze względu na charakter tych miejsc. Materia ta nie może być jednak regulowana w uchwale rady gminy wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 tej ustawy, dotyczącego zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W ocenie Sądu, zasadnie Prokurator zarzuca, że w regulacje zawarte w § 2 pkt 1. lit. b,c, d, e wykraczają poza upoważnienie wynikające z art. 12 ust. 2 ustawy. Analiza wskazanego przepisu uchwały dowodzi, że organ rozszerzył katalog miejsc chronionych, o których mowa w art. 14 ust. 1, do czego nie upoważniał go przepis art. 12 ust. 2 ustawy. Rada nie ma kompetencji do określenia, na podstawie dyspozycji art. 12 ust. 2 ustawy dalszych nie wymienionych w art. 14 ust. 1 zakazów dotyczących sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W tej sytuacji zarzut istotnego naruszenia przepisu prawa - art. 12 ust. 2 podlegał uwzględnieniu. Nie było prawidłowe stanowisko skarżącego w kwestii oceny legalności § 2 pkt 1 lit. f zaskarżonej uchwały. Przypomnieć wypada, że w tymże przepisie uchwały Rada określiła zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych względem dworców kolejowych i autobusowych. W myśl art. 14. ust. 1 pkt 4 ustawy zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w środkach i obiektach komunikacji publicznej, z wyjątkiem wagonów restauracyjnych i bufetów w pociągach, w których dopuszcza się sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości kwestia, że dworce kolejowe i autobusowe należą do kategorii obiektów komunikacji publicznej, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie definiuje pojęcia "obiektu komunikacji publicznej". Ponieważ przepis ten ustanawia zakaz ograniczający swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, dlatego musi być interpretowany ściśle. Wykładnie gramatyczna i celowościowa doprowadzają do wniosku, że dworce kolejowe i autobusowe z całą pewnością są obiektami komunikacji publicznej. Uznając stanowisko skarżącego za błędne, Sąd w tym zakresie skargę oddalił. Zasadny był zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez regulację zawartą w § 3 uchwały. Art. 12 ust. 2 ustawy nakłada na organ stanowiący gminy obowiązek określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych względem miejsc chronionych, nie różnicując w żaden sposób rodzaju zezwolenia w oparciu, o które sprzedaż będzie następowała. A zatem przepis ów dotyczy wszystkich rodzajów zezwoleń, wymienionych przez ustawodawcę, na podstawie których następować będzie sprzedaż napojów alkoholowych. Tym samym wyłączenie spod regulacji uchwały jednorazowych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały (w całości lub części) powodują jedynie istotne naruszenia prawa. W wyroku z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/GL 928/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne - rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszainość decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które w sposób niewątpliwy trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały (zarządzenia) organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79). Istotne naruszenie prawa może obejmować także inne okoliczności przesądzające o nieważności decyzji administracyjnej, w tym wydanie aktu bez podstawy prawnej przez niewłaściwy organ czy też wydanie aktu w sytuacji res iudicata. W grę wchodzą także niektóre przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a., w tym wydanie aktu w wyniku przestępstwa na podstawie fałszywych dowodów oraz bez uzyskania stanowiska innego organu (por. A. Matan, Komentarz do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, Lex Omega). Zakwestionowane powyżej regulacje uchwały należało ocenić jako istotnie naruszające prawo. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały ( w części ) powoduje, że nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych. Inaczej wygląda sytuacja w wypadku uchylenia uchwały, kiedy to moc obowiązująca uchwały ustaje dopiero ze wskazaną datą, co oznacza, że danym czasookresie określone stany faktyczne jej regulacji podlegały. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. W punkcie II na podstawie art. 161 § 1 p.p.s.a. postępowanie zostało umorzone. W pozostałym zakresie, na podstawie art. 151, skarga została oddalona. W punkcie IV stwierdzono, że zaskarżona uchwała w części objętej stwierdzeniem nieważności nie podlega wykonaniu, a orzeczenie zawarte w tym punkcie zachowuje moc do czasu uprawomocnienia się wyroku. ----------------------- Sygn. akt II SA/Go 148/14 Sygn. akt li SA/Go 148/14 3 Sygn, akt II SA/Go 148/14 Sygn. akt li SA/Go 148/14 6 5 Sygn. akt II SA/Go 148/14 Sygn. akt li SA/Go 148/14 Sygn. akt li SA/Go 148/14 8 9 Sygn, akt II SA/Go 148/14 7