II SA/Go 151/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2009 r. sprawy ze skargi S.D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zasad i kryteriów przyznawania pomocy finansowej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. S.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. pismo zatytułowane jako "skarga" na decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji. W uzasadnieniu podał, iż wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podnosząc jednocześnie, iż czuje się moralnie poniżony i ekonomicznie pokrzywdzony, gdyż jako pracownik tzw. budżetówki tylko jeden raz otrzymał kwotę 600 zł zapomogi za 40 lat przepracowanych w policji. Skarżący zarzucił, iż pracodawca żąda od niego ujawnienia na piśmie szeregu danych osobowych, których ustawa nie wymaga. Wojewódzki Komendant Policji wniósł o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu Komendant podniósł, że skarga dotyczy decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. która nie jest decyzją w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. Otóż jest to akt generalne - abstrakcyjny, określający krąg osób uprawnionych do korzystania ze świadczeń socjalnych, przeznaczenie środków funduszu socjalnego, zasady i warunki przyznania świadczeń socjalnych. Zatem nie jest to decyzja administracyjna w rozumieniu przepisu art. 104 §1 k.p.a., a więc nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Dodatkowo wskazano, iż w przedmiotowej sprawie Komendant Wojewódzki Policji nie występuje jako organ administracji publicznej. Komendant zaznaczył, iż kwestie związane z przyznaniem bądź odmową przyznania pomocy z funduszu socjalnego nie podlegają odwołaniu, ani kontroli ze strony sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza sprawdzenie, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W myśl § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy zaskarżony przez S.D. akt prawny Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie wprowadzenia zasad i kryteriów przyznawania pomocy finansowej z funduszu socjalnego dla osób uprawnionych do policyjnego zaopatrzenia emerytalnego i członków ich rodzin w Komendzie Wojewódzkiej Policji, jest decyzją administracyjną. Konieczna staje się zatem analiza przepisów prawa materialnego będących podstawą wydania wskazanego powyżej aktu. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu. Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, póz. 67 ze zm.) osobom uprawnionym do zaopatrzenia emerytalnego oraz członkom ich rodzin przysługuje prawo do świadczeń socjalnych z tworzonego na ten cel funduszu socjalnego. Na podstawie delegacji zawartej w art. 27 ust. 2 cyt. ustawy zostało wydane Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 września 2004 r. w sprawie funduszu socjalnego emerytów i rencistów Policji, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 208, póz. 2124 ze zm.) które określiło sposób podziału środków funduszu socjalnego pomiędzy jego dysponentów, zakres i sposoby korzystania ze świadczeń socjalnych z funduszu dla osób uprawnionych do zaopatrzenia emerytalnego oraz członków ich rodzin (§ 1). Dysponentami środków funduszu socjalnego emerytów i rencistów Policji jest Komendant Główny Policji (§ 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Na mocy § 4 rozporządzenia komendanci wojewódzcy Policji jako kierownicy jednostek organizacyjnych zostali zobligowani do powołania w drodze decyzji Komisji Socjalnej, która jest organem opiniodawczym i doradczym kierownika jednostki organizacyjnej w sprawach dotyczących przyznawania świadczeń socjalnych (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Komendant Wojewódzki Policji na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. oraz będącej jej integralną częścią załącznika, ustalił zasady i kryteria pomocy finansowej z funduszu socjalnego dla osób uprawnionych do policyjnego zaopatrzenia emerytalnego i członków ich rodzin w Komendzie Wojewódzkiej Policji oraz powołał komisję socjalną. W świetle postanowień zawartych w zaskarżonym akcie nie może budzić wątpliwości teza, iż nie jest to decyzja administracyjna, podlegająca kognicji sądu administracyjnego. Decyzja administracyjna to władczy, jednostronny przejaw woli organu administracji publicznej, rozstrzygający sprawę administracyjną, skierowany do oznaczonego indywidualnie adresata, z którym nie łączy tego organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa, a podstawę rozstrzygnięcia stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa. W wyniku tego rozstrzygnięcia dochodzi do autorytatywnej (władczej) konkretyzacji normy prawa materialnego, w wyniku czego strona postępowania nabędzie określone uprawnienie (prawo), czy zostanie nałożony na nią jakiś obowiązek. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że zewnętrzny akt administracyjny o charakterze władczym musi być oparty na szczegółowym i wyraźnym upoważnieniu ustawowym. Przy czym pojęcie kompetencji odróżnić należy od pojęcia zadań, czy zakresu działania organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej nie ma przyrodzonej kompetencji do działania w formach władczych. Dlatego też każdorazowe takie jego działanie musi mieć konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną), określającą formy prawne, jakimi może się posługiwać organ administracji (uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r. II GPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 5, póz. 95). Stanowisko takie potwierdzone zostało powszechnie w literaturze (vide: Krystian M.Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji. Wydawnictwo Naukowe DAM, Poznań 2005 s. 312-313). Zaskarżona przez S.D. decyzja nie jest skierowana do niego, nie nakłada nań praw czy obowiązków. Akt ten ma charakter generalno-abstrakcyjny, określa krąg osób uprawnionych do korzystania ze świadczeń socjalnych, przeznaczenie środków funduszu socjalnego, zasady i warunki przyznawania świadczeń socjalnych. Natomiast samo oznaczenie tegoż aktu jako decyzji nie powoduje, iż stał się on decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Nie budzi wątpliwości fakt, iż zaskarżony akt wydany przez Komendanta Wojewódzkiego Policji nie mieści się w kategorii aktów indywidualnych, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 i 4 p.p.s.a., nie ma bowiem charakteru postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym bądź zabezpieczającym. Nie można go również zakwalifikować jako akt objęty dyspozycją przepisu art. 3 § 2 pkt 4a - 7 p.p.s.a. Rozważyć zatem należy, czy zaskarżona decyzja jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, nie wymienioną w pkt 1 - 3 tego artykułu, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy podkreślić, iż przedmiotem skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a mogą być tylko i wyłącznie takie czynności lub akty, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia w wydanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych w trybie przewidzianym ustawą, 2) są skierowane do indywidualnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny i 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przepisie tym mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co wyraźnie wskazuje, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Zatem podkreślenia wymaga fakt, że akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do indywidualnie określonych podmiotów. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Komendant Wojewódzki Policji wprowadził zasady i kryteria przyznawania pomocy finansowej funduszu socjalnego dla osób uprawnionych do policyjnego zaopatrzenia emerytalnego i członków ich rodzin w Komendzie Wojewódzkiej Policji. Dokument ten ma charakter aktu generalnego, określającego ogólne warunki przyznawania pomocy finansowej określonej grupie oznaczonej jako "osoby uprawnione do policyjnego zaopatrzenia emerytalnego i członków ich rodzin w Komendzie Wojewódzkiej Policji". Jak już wcześniej wskazano, akt ten nie konkretyzuje uprawnień imiennie określonego podmiotu, zatem nie ma charakteru aktu indywidualnego, o którym mowa w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Reasumując, w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw by przyjąć, że zaskarżony akt podlega kontroli sądowoadministarcyjnej. Wskazać należy, iż skarżący wnosił już skargę na poprzednio obowiązującą decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w przedmiocie wprowadzenia zasad i kryteriów przyznania pomocy finansowej funduszu socjalnego. Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 249/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił tą skargę, jako niedopuszczalną w związku z przepisem art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. Jednocześnie podkreślić należy, że w razie przyjęcia, iż zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie wprowadzenia zasad i kryteriów przyznawania pomocy finansowej z funduszu socjalnego (...) stanowi akt objęty art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to wówczas skarga byłaby niedopuszczalna z uwagi na brak uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, że takie wezwanie nie było skierowane przez skarżącego. Za wezwanie, o którym mowa w art. 53 § 3 p.p.s.a. nie może być uznane pismo skarżącego z dnia [...] lutego 2008 r. zatytułowane "skarga", którym zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o udzielenie informacji w przedmiocie zasad przyznawania pomocy finansowej funduszu socjalnego oraz wyjaśnienie przyczyn odmownego rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie przedmiotowej pomocy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.