II SA/Go 153/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E.Z. na czynność Starosty w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej postanawia: odrzucić skargę. Zgłoszeniem pracy geodezyjnej z dnia [...] lipca 2018 r. E.Z., będący wykonawcą prac geodezyjnych i kartograficznych, zgłosił opracowanie polegające na sporządzeniu mapy z projektem podziału działki nr [...] położonej w [...]. Zgłoszenie zostało zarejestrowane pod numerem [...] i zostały przygotowane materiały niezbędne do wykonania czynności geodezyjnych w terenie wraz z licencją, a następnie do skompletowania operatu technicznego. Dnia [...] listopada 2018 r. wykonawca złożył zawiadomienie o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych i kartograficznych wraz z operatem technicznym, Osoba upoważniona przez Starostę dokonała weryfikacji operatu technicznego przekazanego przez skarżącego w dniu 5 listopada 2018 r., w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości. Ustosunkowując się do wyników weryfikacji w dniu 26 listopada 2018 r. wykonawca tylko częściowo uzupełnił wskazane nieprawidłowości. Ponownie osoba upoważniona przez Starostę dokonała czynności weryfikacji operatu przekazanego przez skarżącego w dniu 26 listopada 2018 r., w wyniku której stwierdzono wystąpienie kolejnych nieprawidłowości związanych z czynnościami wykonanymi podczas uzupełniania. Wykonawca udzielił odpowiedzi na protokół weryfikacji i tylko częściowo uzupełnił wskazane nieprawidłowości. Ponownie osoba upoważniona przez Starostę dokonała czynności weryfikacji operatu przekazanego przez skarżącego w dniu 17 stycznia 2019 r., w wyniku której stwierdzono wystąpienie kolejnych nieprawidłowości związanych z czynnościami wykonanymi podczas uzupełniania. Wykonawca udzielił odpowiedzi na protokół weryfikacji i nadal nie uzupełnił wszystkich wskazanych nieprawidłowości, dlatego w dniu 29 stycznia 2019 r., aby pomóc wykonawcy w usunięciu nieprawidłowości, pracownik obsługujący zgłoszenie pracy geodezyjnej omówił z geodetą powtarzające się uchybienia. E.Z. w dniu 29 stycznia 2019 r. wycofał operat celem usunięcia wcześniej omówionych nieprawidłowości i w dniu 7 lutego 2019 r. ponownie złożył zawiadomienie o usunięciu nieprawidłowości wskazanych w protokole weryfikacji [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. Osoba upoważniona przez Starostę dokonała czynności weryfikacji operatu przekazanego przez skarżącego w dniu 7 lutego 2019 r. i w wyniku usunięcia wszystkich nieprawidłowości przez wykonawcę sporządziła w dniu [...] lutego 2019 r. pozytywny protokół weryfikacji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów oraz opracowywania wyników tych pomiarów, jak również kompletności przykazanych rezultatów wykonanych prac oraz zbiorów danych i innych materiałów w przekazanej dokumentacji. W dniu [...] lutego 2019 r. operat techniczny wpisano do ewidencji materiałów zasobu i nadano mu identyfikator [...]. Dnia 7 marca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga E.Z. na czynność Starosty z dnia [...] listopada 2018 r. polegającą na odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez skarżącego, powstałej z wykonanych prac polegających na sporządzeniu mapy z projektem podziału działki nr [...], gm. [...], nr ewidencyjny zgłoszenia [...]. Skarżący zarzucił organowi rażące przekroczenie terminów weryfikacji oraz wniósł o bezskuteczność zaskarżonej czynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Starosta stwierdził, że nie doszło do odmowy przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego przekazanych zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wynik pracy geodezyjnej, a tym samym do wydania decyzji o odmowie przyjęcia do PZGiK. Zgodnie z art. 12b ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.), operat techniczny w dniu [...] lutego 2019 r. otrzymał pozytywny wynik weryfikacji, a w dniu następnym został wpisany do ewidencji materiałów zasobu i nadano mu identyfikator [...]. Ponadto organ podkreślił, że terminy ustawowe weryfikacji zostały w pełni dotrzymane, dodatkowo wskazując, że skarżący myli datę weryfikacji z datą odbioru protokołu weryfikacji z operatem technicznym przez wykonawcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i oraz 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z § 2 a cyt. artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. W ocenie Sądu, wskazany w skardze przedmiot nie należy do właściwości sądu administracyjnego, albowiem nie mieści się ono w żadnej z wyróżnionych w przywołanym art. 3 § 2 p.p.s.a. kategorii form działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądowej. Przedmiotem skargi jest czynność Starosty w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowania geodezyjnego - mapy z projektem podziału działki nr [...] położonej [...]. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Działania polegające na włączeniu dokumentacji do zasobu geodezyjnego nie stanowią aktów ani czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem nie dotyczą one bezpośrednio uprawnień, ani obowiązków skarżących wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 81/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie każda czynność organu musi się mieścić w zakresie działalności administracji publicznej, a w konsekwencji nie każda czynność materialno-techniczna organu administracji publicznej może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone wprost w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1998 r. II SA 1155/97; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych dokumentacja geodezyjna stanowi opracowanie techniczne. Po złożeniu przez geodetę wniosku o przyjęcie operatu geodezyjnego do zasobu, organ prowadzący zasób dokonuje oceny takiego opracowania. Zgodnie z art. 12b ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów oraz opracowywania wyników tych pomiarów, jak również kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. W myśl art. 12b ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wyniki weryfikacji utrwala się w protokole, natomiast ust. 4 stanowi, że podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji. Z kolei w art. 12b ust. 6 ww. ustawy wskazano, że w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W art. 12b ust. 7 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ustawodawca wskazał, że w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji, a w art. 12b ust. 8, że jeżeli organ powyższy nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę. Wyżej cytowane przepisy przewidują zatem formę decyzji dla odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę. W związku z powyższym uznać należy, że czynność poprzedzająca wydanie opisanej wyżej decyzji, polegająca na odmowie dokonania przez organ weryfikacji dokumentacji technicznej przekazanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie może zostać objęta zakresem działania sądów administracyjnych w oparciu o art. 3 § 2 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu nie doszło do odmowy przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego przekazanych zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wynik prac geodezyjnych, a tym samym wydania decyzji odmownej. Ostatecznie w dniu [...] lutego 2019 r. operat techniczny wpisano do ewidencji materiałów zasobu i nadano mu identyfikator. Na marginesie należy dodać, że nie można za dopuszczalną uznać sytuację, w której strona niezadowolona z ustaleń dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego mogłaby doprowadzić do jej wyłączenia z tego zasobu. Podkreślić trzeba, że na skutek przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do zasobu ukształtował się określony stan ewidencyjny mający długotrwały charakter, dotyczący nie tylko sytuacji skarżącej, ale i innych osób. Jego skorygowanie, o ile znajduje swoje merytoryczne uzasadnienie, wymagałoby przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków, w którym strona skarżąca miałaby możliwość kwestionowania prawidłowości stanu uwidocznionego w ewidencji. W świetle powyższego, skoro skarga na czynność w przedmiocie odmowy przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to uznać ją należało za niedopuszczalną, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.