II SA/Go 153/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania K.W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] ustalającą inwestorowi A.I. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku poprzez dobudowę schodów zewnętrznych wraz z powiększeniem otworu okiennego w celu wykonania drzwi do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. [...], na działce nr [...]. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano, między innymi, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3, art. 54 pkt 1, pkt 2 lit. a, pkt 3, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741; dalej u.p.z.p.) i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenie z 2003 r.). 1.1. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] października 2019 r. A.I. wystąpił do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu drzwi w miejscu istniejącego okna wraz z budową drewnianych schodów zewnętrznych do lokalu nr [...] przy tylnej elewacji budynku. W treści wniosku i jego uzupełnieniu A.I. wskazał, że powierzchnia planowanej zabudowy to 4,5 m2, a planowane drzwi nie będą głównymi drzwiami wejściowymi do mieszkania, będą to drzwi używane jedynie do wyjść na ogród, otwór drzwiowy będzie miał wymiary 248 x 99 cm, konstrukcja schodów nie będzie usytuowana na studzience kanalizacyjnej i nie zasłania okien do pralni. Do pisma zostały dołączone rysunki techniczne obrazujące planowaną inwestycję, plan sytuacyjny i fotografie budynku przy ul. [...]. W toku postępowania Burmistrz dwukrotnie rozstrzygał sprawę i Samorządowe Kolegium Odwoławcze dwukrotnie uchylało decyzję organu I instancji - decyzją z dnia [...] marca 2020 r znak: [...] i decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...]. 1.2. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. ustalił pozytywnie warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że działka nr [...] położona w obrębie [...] nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego i stąd na mocy art. 4 ust. 2 pkt. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wymagane jest ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji. W decyzji, w oparciu wyniki analizy urbanistycznej i formalno-prawnej, ustalono dla planowanej inwestycji następujące warunki zabudowy: 1) ustalenia dotyczące rodzaju inwestycji - rozbudowa budynku poprzez dobudowę schodów zewnętrznych wraz z powiększeniem otworu okiennego w celu wykonania drzwi do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, 2) linia zabudowy - nie wyznaczono, bez zmian, 3) wskaźnik wielkości pow. nowej zabudowy w stosunku do pow. działki - do 4 %, 4) szerokość elewacji frontowej - bez zmian, 5) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - bez zmian, 6) geometria dachu - kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych - bez zmian, 7) maksymalna liczba kondygnacji naziemnych budynku - bez zmian, 8) udział powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki - min. 30%. W decyzji określono warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji: 1) zaopatrzenie w energię - istniejące przyłącze, bez zmian, 2) zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków bytowych - istniejące przyłącza - bez zmian, 3) odprowadzenie wód opadowych - istniejące przyłącze - bez zmian, 4) sposób unieszkodliwiania odpadów - zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, 5) dostęp do drogi publicznej - istniejący dostęp do ul. [...] - dz. nr [...]. Ponadto przedmiotowa decyzja szczegółowo określiła warunki i wymagania w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej wskazując, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w otoczeniu strefy objętej ochroną konserwatorską. W decyzji – pkt. VII określono także warunki dotyczące wymagań ochrony interesów osób trzecich. Organ I instancji wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza własności i uprawnień osób trzecich oraz, że warunkiem rozpoczęcia robót budowlanych jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Do decyzji dołączono mapę zasadniczą w skali 1 : 1000 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi i oznaczonym budynkiem objętym przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy, jako załącznik nr 2 do decyzji oraz załącznik nr 1 zawierający wyniki analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu uzupełniony załącznikiem graficznym nr 3, na którym przedstawiono wyniki wykonanej analizy. Organ ustalił, że projekt decyzji przygotowała osoba posiadająca uprawnienia urbanistyczne - mgr inż. A.N. 1.3. Odwołanie od decyzji w ustawowym terminie złożyła K.W. podnosząc, że sprzeciwia się planowanej przez sąsiada inwestycji. W ocenie odwołującej wnioskodawca w sprawie nie posiada zgody wspólnoty mieszkaniowej na wykonanie planowanych robót budowlanych. Ponadto odwołująca wskazała na szereg zagrożeń jakie może spowodować planowana inwestycja (zagrożenie dla konstrukcji budynku, uciążliwości, ograniczenia z korzystania podwórka, a także wykonywania swoich praw właścicielskich). Odwołująca wskazała również, że budynek jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków i w związku z tym nie powinien być w żadnym razie unowocześniany czy "zeszpecony" lecz prawnie chroniony przed jakimikolwiek jego przeróbkami. 1.4. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przestawiło przebieg sprawy oraz dokonane ustalenia podkreślając, że postępowanie prowadzone jest we właściwym trybie, gdyż działka nr [...] objęta wnioskiem, położona jest na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dalej Kolegium przytoczyło treść przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie, to jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i kolejnych ustępów tego artykułu wraz przepisami wykonawczymi zawartymi w rozporządzeniu z 2003 r., dotyczące w szczególności analizy terenu. Wskazało, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia i tak też oznaczony na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Dalej podało, że w obszarze objętym analizą znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne z zabudową towarzyszącą - budynki garażowe i gospodarcze, drogi z infrastrukturą. Z analizy wynika, że istniejący wskaźnik zabudowy na działce to 31% , a średni wskaźnik zabudowy w obszarze przyjętym do analizy to 35%. Zatem przyjęty w ocenianej decyzji wskaźnik zabudowy dla planowanej inwestycji jest zgodny ze średnim wskaźnikiem. W ocenie Kolegium planowana inwestycja nie zmienia sposobu zagospodarowania działki nr [...] i jest zgodna z funkcją obiektów istniejących w obszarze analizowanym. Nie ingeruje w elewację frontową budynku i w związku tym pozostaje bez wpływu na linię zabudowy, którą ustala się dla elewacji frontowej - położonej od strony drogi publicznej. Pozostaje również bez wpływu na szerokość elewacji i jej wysokość. Została również pozytywnie uzgodniona w zakresie ochrony konserwatorskiej (postanowienie z dnia [...] listopada 2021 r.). 1.5. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że na tym etapie postępowania ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada na inwestora obowiązku przedłożenia projektu architektonicznego i technicznego, a także pozwolenia konserwatora zabytków na wykonywanie robót budowlanych. Zakres robót budowlanych będzie wynikał z projektu budowlanego (architektonicznego i technicznego) sporządzonego przez uprawnionych projektantów, który będzie podlegał zatwierdzeniu przez organ architektoniczno-budowlany dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Na tym też etapie projekt budowlany będzie oceniany w zakresie ochrony p.poż oraz procedowany pod kątem zezwolenia konserwatora zabytków na wykonywanie robót budowlanych w obiekcie zabytkowym. Kolegium podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i jej celem jest ustalenie czy dane zamierzenie inwestycyjne nie naruszy ładu przestrzennego w otoczeniu inwestycji. Decyzja ta może regulować wysokość budynku, jego kształt, kolor elewacji, lokalizację na działce i inne elementy istotne z punktu widzenia urbanistyki i estetyki. Do ustalenia warunków zabudowy nie jest niezbędne posiadanie przez wnioskującego praw do nieruchomości - w tym przypadku zgody wspólnoty. Decyzja sama w sobie nie rodzi prawa do terenu, ani nie narusza prawa własności. O ustalenie warunków zabudowy dla dowolnego terenu może zatem wystąpić każdy. Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do wykonywania robót budowlanych, stanowi jednak element niezbędny przy staraniu się o pozwolenie na budowę. Podsumowując Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przytoczonymi wyżej warunkami, przepisami odrębnymi, projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony w zakresie ochrony konserwatorskiej i w związku z tym organy nie mogły odmówić jej wydania. 2. W skardze wniesionej z zachowaniem terminu do tutejszego sądu K.W. wniosła o stwierdzenie nieważności obu wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie, jak to określono, z "ostrożności procesowej i na wypadek nieuznania przez sąd", że zarzucane naruszenie prawa miało charakter rażący, o uchylenie w całości obu tych decyzji, a nadto zwrot kosztów postępowania. Decyzjom tym skarżąca zarzuciła: 1) rażące naruszenie prawa procesowego przez nieuwzględnienie przez organ II instancji zarzutu dotyczącego braku podpisu przez organ wydający decyzję w I instancji - Burmistrza Miasta na wszystkich załącznikach będących integralną częścią zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta, co wiąże się z naruszeniem przez organ I instancji art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt. 8 k.p.a., co wiązać powinno się ze stwierdzeniem nieważności obydwóch decyzji; 2) naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania; 3) naruszenie prawa procesowego - art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez organ II instancji poprzez niedoręczenie decyzji organu II instancji - stronie postępowanie S.W.; 4) naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci niezbadania przez organ II instancji zarzutów do wydanej przez organ I instancji decyzji w odwołaniu, nie odniesienie się przez organ do dowodu przedłożonego przez stronę w odwołaniu w postaci fotografii budynku wskazując na usytuowanie inwestycji, a ponadto zweryfikowanie czy przedmiotem inwestycji jest rozbudowa budynku w postaci dobudowania do budynku tarasu (oprócz schodów zewnętrznych), co bezpośrednio wynika w projektu technicznego inwestycji załączonego do akt sprawy. W uzasadnieniu skargi zarzuty te zostały rozwinięte. 3. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z wolą stron (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). 5. W sprawie jest jasne, że dla terenu objętego wnioskiem nie uchwalono na datę wydawania decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zrealizowanie inwestycji wymaga w pierwszej kolejności uzyskania decyzji ustalającej dla niej warunki zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Jedną nich jest ta, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższe oznacza, że zmiana w zagospodarowaniu terenu uzależniona jest od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. 6. Uzupełnieniem regulacji zawartej w art.61 u.p.z.p. są przepisy powołanego na wstępie niniejszego uzasadnienia rozporządzenia wykonawczego z 2003 r. (Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, które określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania, między innymi takich kwestii, jak linia zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy. Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 ust.1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z kolei według ustępu 2 tego przepisu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 4 rozporządzenia stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zaś z § 5 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Stosownie zaś do przepisu art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust.1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy winna określać, między innymi: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych wyżej regulacji. 7. Wydana przez organ I instancji i utrzymana w mocy przez Kolegium pozytywna dla inwestora decyzja o warunkach zabudowy spełnia te wszystkie wymogi pod względem formalnym i merytorycznym. W sprawie sporządzona została przez uprawnionego urbanistę analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wokół działki inwestora, całkowicie zgodnie z podanymi wyżej zasadami, wyznaczony został obszar analizowany w prawidłowej wielkości. W analizie ustalono i wyliczono parametry zabudowy działek sąsiednich o zróżnicowanych funkcjach, przy czym ustalone dla inwestycji parametry intensywności zabudowy są poniżej progu wartości średnich. Zamierzenie inwestycyjne zostało pozytywnie uzgodnione przez konserwatora zabytków. Decyzja zawiera też prawidłowe załączniki. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w sposób zgodny z opisanym wyżej uzgodnieniem. Wyjaśniono, że szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu i inne tego typu nie ulega zmianie, co jest jasne i zrozumiałe, gdyż przedmiotem inwestycji jest dobudowa schodów na tyle budynku i wykonanie drzwi wyjściowych w miejsce okna. Sąd podziela w całości stanowisko organów, że planowana inwestycja nie zmienia sposobu zagospodarowania działki, nie wprowadza ograniczeń w korzystaniu z niej (wbrew temu co twierdzi skarżąca) i jest bez wątpienia zgodna z funkcją obiektów istniejących w obszarze analizowanym. Trafnie też wyjaśnia skarżącej Kolegium, że kwestie związane z techniczno-budowlaną realizacją tej inwestycji, w szczególności projekt budowlany i zawarte w nim rozwiązania techniczne, należą do postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, i to w tamtym postępowaniu ocenianie będą kwestie, którym poświęca skarżąca sporą część swojej skargi. Tak, jak wskazały to organy stosownie do treści art. 56 w związku z art. 64 ust.1 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne ze wskazanymi wyżej przepisami, jak i przepisami odrębnymi. Pozytywne warunki wydania decyzji zostały spełnione, żaden przepis odrębny nie sprzeciwił się jej wydaniu, stąd obowiązkiem organu było uwzględnienie wniosku. Trafnie też Kolegium podkreśla, że do ustalenia warunków zabudowy nie jest niezbędne posiadanie przez wnioskującego praw do nieruchomości - w tym przypadku zgody wspólnoty. Decyzja taka nie rodzi prawa do terenu, ani nie narusza prawa własności. O ustalenie warunków zabudowy dla dowolnego terenu może bowiem występować każdy. Wymogi te są badane na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. 8. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że zdaniem sądu wydane decyzje (w istocie decyzja organu I instancji) nie są dotknięte wadą nieważności z powodu "braku podpisu przez organ – Burmistrza Miasta na wszystkich załącznikach będących częścią decyzji". Przepis art. 107 § 1 k.p.a. reguluje kwestię podpisu na decyzji, jako jej niezbędnego składnika. Jednak fakt, że załącznik do podpisanej prawidłowo decyzji nie został opatrzony podpisem uprawnionego podmiotu, nie wyklucza możliwości uznania go za integralną część decyzji. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia wniosku, że brak podpisów organu na załącznikach stanowiących integralną część zaskarżonej decyzji stanowi istotne uchybienie art. 107 § 3 k.p.a., niepozwalające na uznanie tych załączników za część decyzji (por. wyroki NSA z dnia 9 lipca 2014 r., II OSK 270/13 oraz z dnia 20 grudnia 2007 r., II OSK 1741/06; CBOSA). Brak podpisu stanowi zatem uchybienie w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., jednak jest to wadliwość nierzutująca na wynik sprawy. Taki pogląd, który dominuje dziś w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2022 r., II OSK 1448/19, CBOSA), świadczy o ewolucji spojrzenia na funkcje i role formalizmu procesowego w postępowaniu administracyjnym. W skrajnej postaci, praktykowanej zwłaszcza przed transformacją ustrojową formalizm traktowany był z największą atencją, tak jakby był wartością nadrzędną lub samoistną, a nie tym czym rzeczywiście jest i powinien być: zasadą instrumentalną, instytucją o charakterze gwarancyjnym, których zasadniczym celem pozostaje dokumentowanie jakichś czynności wywołujących relewantne skutki prawne, po to by zapewnić jej zewnętrzną obiektywizację. Spojrzenie na formalizm wynikający z przepisów prawa pozytywnego musi być jednak inne, uwzgledniające jego istotne, ale jednak pomocnicze funkcje, nadto racjonalizowane przez konteksty jego zastosowania w okolicznościach indywidualnej sprawy. W sprawie decyzja organu I instancji została podpisana przez właściwy organ, i nie ma żadnej wątpliwości, że dołączone do niej załączniki (wyniki analizy i mapa, k. 60 i 62 akt administracyjnych) są immanentnym elementem tej decyzji (nawet skarżąca tego nie kwestionuje). To uchybienie nie ma zatem żadnego wpływu na prawa materialne stron postępowania, ich gwarancje procesowe, jak i nie rodzi żadnych wątpliwości co do treści decyzji rozpatrywanej wraz z tymi załącznikami. W konsekwencji nie czyni decyzji organu I instancji nieważną, stanowiąc uchybienie przepisom postępowania nie mające wpływu na wynik sprawy. Nie ma zatem podstawy do stwierdzania nieważności, jak i uchylania decyzji z tego powodu. Nie bez znaczenia jest też argument, że w obrocie prawnym z powodu przyjmowanej przez organy praktyki funkcjonuje wiele takich decyzji, w których po prostu argument skarżącej nie był podnoszony, ale które, mając na względzie konstrukcję nieważności, możnaby, a nawet należałoby wzruszać. Wzgląd na tą praktykę jest argumentem o tyle istotnym, że orzecznictwo i doktryna stanowczo, a co najważniejsze jednolicie jej nie przeczyły. 9. Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia innych przepisów postępowania, gdyż ustalenia organów znajdują oparcie w aktach sprawy i znajdujących się tam dokumentach, ocena materiału dowodowego jest prawidłowa, a decyzje należycie i wyczerpująco uzasadnione. Jak wskazano to już wyżej, elementy dowodowe, które eksponuje skarżąca nie są objęte zakresem niniejszego postępowania, przynależąc do etapu pozwolenia na budowę. Również zarzut oparty na pominięciu S.W. w postępowaniu nie ma wpływu na jego wynik. Jest to bowiem sfera jego indywidualnego interesu prawnego. S.W. został zresztą objęty toczącym się postępowaniem sądowym jako jego uczestnik i nie zajął żadnego stanowiska w sprawie, co może oznaczać również to, że jego interesy reprezentuje skarżąca jako jego żona i zarazem współwłaścicielka gruntu objętego inwestycją. Z tych też względów skargę jako niezasadną, na podstawie art.151 p.p.s.a., należało oddalić.